2006年7月1日，我國公務員開始實行新的工資制度。這是我國自新中國成立以來經(jīng)歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發(fā)生在1956年、1985年和1993 年)。2006 年是《中華人民共和國公務員法》正式實施的第一年，此次的公務員工資制度改革正是按照《公務員法》的要求，適應我國市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，立足中國國情，為建立科學和規(guī)范的公務員工資制度而制定的一項重要決策。
在我國，每一次公務員工資制度改革或工資調(diào)整都會不同程度地引起整個社會的關注。關于這次的公務員工資制度改革，社會上也同樣出現(xiàn)了各種各樣的說法。那么，我們應當如何來看待此次公務員工資制度改革呢？我們認為，只有理解了以下幾個方面的內(nèi)容，才能全面理解此次國家公務員工資制度改革的內(nèi)涵。
一、此次公務員工資制度改革絕對不是單純的公務員漲工資，而是國家為全面調(diào)整宏觀收入分配政策而采取的重要舉措之一。
很多人簡單地將此次公務員工資制度改革理解為是給公務員漲工資，其實這是一種比較膚淺的認識。事實上，此次的公務員工資制度改革并不是單兵突進，也并非像很多人聽說的那樣僅僅是為了通過刺激消費來促進經(jīng)濟增長，相反，這是我國政府為改革收入分配制度、規(guī)范收入分配秩序、構建科學合理和公平公正的社會收入分配體系而采取的重要舉措之一。
近些年來，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國在經(jīng)濟方面取得了許多成績，但是，一個越來越明顯的問題是：在收入分配方面，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、居民內(nèi)部差距、勞動收入與非勞動收入差距以及壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的差距卻在不斷擴大。不僅如此，勞動要素分配地位在下降，公共服務的分配形勢變得更加嚴峻，國有部門的分配秩序也有進一步紊亂的趨勢。［1］在這種情況下，規(guī)范我國收入分配秩序，更加注重社會公平，合理調(diào)整國民收入分配格局，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，提高低收入者的生活保障水平等各種相關政策建議就被提了出來，并且得到了社會各界的認同，也引起了黨中央、國務院的高度重視。我國在“十一五”期間的工作重點之一就是著力解決收入分配領域存在的問題，即完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產(chǎn)要素按貢獻參與分配；規(guī)范個人收入分配秩序，努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢；注重社會公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，強化對分配結果的監(jiān)管；逐步提高最低生活保障和最低工資標準；建立規(guī)范的公務員工資制度和工資管理體制；完善國有企事業(yè)單位收入分配規(guī)則和監(jiān)管機制；加強個人收入信息體系建設，等等。［2］中共中央總書記胡錦濤于2006年5月26日主持召開的中央政治局會議明確提出要著力提高低收入者收入水平，合理調(diào)整機關事業(yè)單位離退休人員待遇，努力解決當前公務員收入分配領域存在的突出問題，逐步縮小地區(qū)間收入差距，適當向基層傾斜等方面的要求。
總之，此次公務員工資制度改革是在國家改革整體收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序這樣一個大背景下展開的。除了公務員的工資制度改革之外，國家還加大了對具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)的收入分配水平的監(jiān)控以及注意提高城市低保人員的生活水平等其他方面的問題。
二、此次公務員工資制度改革是貫徹落實《公務員法》的需要，其主要目的在于建立科學、完善的公務員工資制度，解決當前公務員收入分配領域存在的突出矛盾，尤其是努力實現(xiàn)公務員隊伍收入分配的內(nèi)部公平性，同時嚴格規(guī)范各種津貼、補貼制度。
從國際經(jīng)驗來看，在美國、日本、英國、法國、德國、加拿大和新加坡等主要市場經(jīng)濟國家以及我國的香港和澳門地區(qū)，同級公務員的工資和福利標準基本上是統(tǒng)一的。［3］而我國的實際情況卻是，隨著1993年工資制度改革的進行，不同地區(qū)和同一地區(qū)的不同政府部門之間出現(xiàn)了工資水平的較大差異。導致這種局面產(chǎn)生的一個原因在于，1993年工資制度改革時，國家就規(guī)定，建立地區(qū)附加津貼制度，使不同地區(qū)機關工作人員工資的提高與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，允許省、自治區(qū)、直轄市運用地方財力安排工資性支出。但是，由于多種原因，這一制度一直未能實施。近年來，各地區(qū)、各部門在國家統(tǒng)一規(guī)定之外紛紛自行出臺津貼補貼政策，出現(xiàn)了分配秩序混亂的現(xiàn)象。在有的地區(qū)和單位，地方和單位自行發(fā)放的津貼補貼超過基本工資(而根據(jù)國際一般情況，公務員的工資收入一般占總薪酬收入的70%~80%左右，津貼約占20%~30%左右)。由于各地區(qū)以及各部門的資源狀況不同，津貼補貼發(fā)放稱謂不同、數(shù)量不同，造成在不同地區(qū)之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。除了地區(qū)之間有差異之外，不同部門之間的公務員工資水平也出現(xiàn)了差異。
同樣是國家公務員，在承擔的職責大體相同的情況下，工資水平卻存在大的差異，不僅嚴重違反了薪酬管理的內(nèi)部公平性(或內(nèi)部一致性)原則，而且造成了不同地區(qū)尤其是不同政府部門之間的工資攀比，一些單位想方設法籌集經(jīng)費，用于發(fā)放內(nèi)部補貼，在社會上造成了不好的影響，為腐敗提供了土壤，損害了公務員隊伍和政府的形象。由于這些情況的嚴重程度不斷惡化，所以，在此次公務員工資制度改革之前，廣東、北京等一些地方政府就已經(jīng)著手規(guī)范公務員的工資性收入。［4］然而，盡管地方政府的這些做法有助于同一地區(qū)內(nèi)不同部門之間的公務員工資收入的公平化，但是同時卻帶來了不同地區(qū)(尤其是東西部)公務員之間的較大工資水平差距，在全國范圍內(nèi)形成了新的不平等。
而此次公務員工資制度改革的一個重要目的就在于清理規(guī)范各種津貼和補貼，合理確定津貼補貼項目和標準，堅決遏制津貼補貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，嚴格規(guī)范工資分配秩序，做到基本統(tǒng)一同一地區(qū)不同單位的公務員收入水平，使地區(qū)之間公務員收入差距控制在一個合理的范圍內(nèi)。所以，此次的公務員工資制度改革重在規(guī)范秩序和建立健康、可持續(xù)的工資增長機制，即建立國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的公務員工資制度，和建立地區(qū)附加津貼制度，完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度，形成正常增長的公務員工資調(diào)整機制，建立調(diào)控有力的公務員工資管理體制。這不僅是國家《公務員法》的要求，同時也是建立廉潔、透明、高效政府的需要。
三、此次公務員工資制度改革加大了基層公務員適用的級別工資級數(shù)，為基層公務員的工資增長提供了更為廣闊的空間。
由于我國沒有中央公務員和地方公務員之分，受到機構規(guī)格和職位數(shù)量的限制，絕大部分基層公務員，尤其是縣鄉(xiāng)兩級的公務員，是很難獲得升遷的，往往只能在科級以下職務等級上走完自己的職業(yè)生涯。而現(xiàn)實情況卻是，此前的公務員工資體系為這些公務員的工資正常晉升留下的空間非常小，級數(shù)非常少，盡管整個公務員的工資分了15級，但是大多數(shù)基層公務員能夠適用的工資等級卻不多。這就造成大量公務員的工資處于金字塔底層的狀況。這種情況和大部分組織中的常見工資分布狀況是不同的，一般情況下，在一個組織內(nèi)部，員工在工資序列的不同層次上的分布是呈菱形分布，即在最高和最低工資水平之間的線段上，處于中間或中間偏下位置上的人員分布是最密集的，而在工資水平最低和最高的兩端，人員的分布比例往往是相對較小的。
由于大多數(shù)基層公務員很難得到更高的行政級別或職務晉升，結果導致許多骨干業(yè)務人員和行政管理人員盡管承擔著大量的、具有較高難度的工作，掌握著國家政策的實施，但是他們的貢獻和價值在工資水平上卻無法得到體現(xiàn)。這造成了兩個方面的不利影響，首先就是公務員的流失。外部勞動力市場上尤其是企業(yè)的工資水平日益與勞動者的貢獻和價值相匹配，從而為真正有能力的人提供了廣闊的工資增長空間，因而，一些年輕人在企業(yè)中能夠獲得比當公務員高很多的工資，這導致一部分基層政府公務員不安心本職工作，在遇到合適的機會時，這部分公務員很可能會離開政府。事實上，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個中央部委中，共流失本科學歷以上公務員1039人，占同等學歷公務員總數(shù)的8.8%。在這些流失公務員中，35歲以下年輕公務員流失的情況尤為嚴重。例如，在外交部的流失人員中，35歲以下的占了80%；原外經(jīng)貿(mào)部從1999年到2001年的3年中，有123名青年公務員流失，占同期錄用大學畢業(yè)生總數(shù)的72.8%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，流失的主要是專業(yè)人員。原因是：在機關里，專業(yè)人員沒有太多的晉升和工資增長出路，但是在市場上，這些專業(yè)人員卻是熱門人才，其價值實現(xiàn)要高得多。［5］
基層公務員工資增長空間較小產(chǎn)生的另外一種不利影響是，它進一步強化了“官本位”意識。由于公務員的正常工資晉升空間很小，只有職務才是提高工資的主要途徑，因此，它會強化公務員隊伍中的“升官發(fā)財”意識，即只有想方設法將行政職務搞上去，才有可能獲得工資的提高(當然也包括職務消費的增加)。過于追求行政職務的現(xiàn)象不僅如彼得原理所預言的那樣，會導致一部分在業(yè)務方面比較強的公務員在想方設法進入管理或領導崗位之后，發(fā)現(xiàn)自己陷入了績效不佳的困境；同時，還會產(chǎn)生另外一個不可回避的問題，這就是：在特定的環(huán)境下，一部分公務員會為了謀求職務晉升而不擇手段，甚至出現(xiàn)買官賣官的丑惡現(xiàn)象。
此次的公務員工資制度改革的一個特點是將職務和級別的晉升分別獨立進行，公務員的職務仍然是12個層次，但是將公務員級別從15級擴大到27級，重點增加了縣以下基層公務員所對應的級別數(shù)量，公務員將可以根據(jù)工作年限以及個人績效獲得級別的晉升。也就是說，即使沒有職務的升遷，他們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^努力獲得比過去更高的級別和相對更高的待遇。這種新的公務員工資通過加大基層公務員的級別工資等級的做法，適當?shù)靥岣吡嘶鶎庸珓諉T的工資水平，無疑有利于公務員隊伍的穩(wěn)定。
�。�1］顧嚴、楊宜勇，2005年~2006年，中國收入分配問題與展望［M］；2006年，中國社會形勢分析與預測，北京，社會科學文獻出版社，2006.01，276~284。
�。�2］中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過，2005.10.11。
�。�3］一文，各國公務員工資收入大比拼［N］；中國財經(jīng)報，2006.05.08。
［4］劉英麗，正大光明拿薪水，北京公務員究竟該拿多少錢？［N］；中國新聞周刊， 2004.09.1。
［5］王虎，蔣明倬，公務員流失報告：中央部委3年流失專才1039人［N］；21世紀經(jīng)濟報道，2003.09.10。
(來源：中國青年報，作者：中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學博士劉昕）
