四、開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況
審計(jì)調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)省(市)所屬87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)2003至2005年6月財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況，調(diào)查面占這些省(市)提出擬保留開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)的16.2%。審計(jì)結(jié)果表明，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中，拉動(dòng)了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以這次調(diào)查的開(kāi)發(fā)區(qū)為例，2004年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅29%、實(shí)際利用外資增幅25.7%，分別高于全國(guó)平均增幅19和12個(gè)百分點(diǎn)。
二是吸引和培養(yǎng)了高素質(zhì)人才，推動(dòng)了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集聚。形成了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和研發(fā)基地，部分開(kāi)發(fā)區(qū)日漸成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工和國(guó)際市場(chǎng)循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
三是發(fā)揮了輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。特別是東部沿海地區(qū)，通過(guò)實(shí)行差別的財(cái)稅政策，經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的區(qū)域。
從審計(jì)調(diào)查情況看，隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)繼續(xù)實(shí)行這些優(yōu)惠政策也面臨一些需要研究和解決的問(wèn)題：
1.國(guó)家關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠；二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。這些政策對(duì)扶持企業(yè)發(fā)展和刺激開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用，但從構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，也存在一些問(wèn)題。在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中，東部地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)占了絕大多數(shù)，而且設(shè)立時(shí)間早、發(fā)展程度高；中西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下，東部地區(qū)得到的政策扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。審計(jì)調(diào)查的6個(gè)省(市)開(kāi)發(fā)區(qū)，2003年以來(lái)共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)省(市)減免178.14億元，平均每個(gè)省(市)44.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部?jī)蓚�(gè)省共減免5.42億元。稅收優(yōu)惠政策還導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的稅負(fù)水平相差很大，不利于體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。據(jù)對(duì)611戶(hù)企業(yè)2004年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為11%和27.9%，相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。此外，各地在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，如擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失66.47億元。
2.地方政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政政策中存在的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院曾于2000年對(duì)地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行了清理。從這次調(diào)查的情況看，各地違規(guī)直接返還稅款的問(wèn)題已大為減少，但依然存在以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等名義，通過(guò)財(cái)政支出變相向企業(yè)返還稅款的現(xiàn)象。審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有65個(gè)制定了明確的財(cái)政返還政策，共622條；有79個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。這一做法加劇了地區(qū)間“招商引資”的惡性競(jìng)爭(zhēng)，由此形成的虛收虛支也嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政質(zhì)量。
3.地方政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這一問(wèn)題導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣(mài)土地，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
針對(duì)目前區(qū)域性財(cái)政稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中面臨的新情況、新問(wèn)題，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，下一步有必要在逐步規(guī)范各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)名目繁多的稅收優(yōu)惠政策、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
此外，審計(jì)署還對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負(fù)債損益情況、11戶(hù)中央管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行了審計(jì)。
對(duì)2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)署已依法征求了被審計(jì)單位意見(jiàn)，并采納了他們提出的合理意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上審計(jì)署已經(jīng)出具審計(jì)報(bào)告、下達(dá)審計(jì)決定。應(yīng)當(dāng)收繳財(cái)政的違規(guī)資金依法予以收繳；需要追究有關(guān)人員責(zé)任的，依法移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)處理；對(duì)涉及到政策、法規(guī)方面的重要問(wèn)題，審計(jì)署向國(guó)務(wù)院作出專(zhuān)題報(bào)告和請(qǐng)示。
從目前掌握的情況看，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問(wèn)題正在得到積極整改。這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的106起重大違法違紀(jì)案件線索，有關(guān)部門(mén)正在認(rèn)真查處，已有176人受到處理。在審計(jì)過(guò)程中，各部門(mén)根據(jù)審計(jì)署建議，自行糾正問(wèn)題金額201億元。對(duì)這些問(wèn)題審計(jì)報(bào)告不再反映。交通部、人事部、信息產(chǎn)業(yè)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、全國(guó)婦聯(lián)、氣象局、測(cè)繪局、中國(guó)僑聯(lián)等部門(mén)針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，成立專(zhuān)門(mén)工作組，研究措施，落實(shí)責(zé)任，積極整改。衛(wèi)生部、財(cái)政部對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題高度重視，今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作的通知》，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)合作醫(yī)療管理工作的6條措施，并要求有關(guān)省(區(qū)、市)針對(duì)存在的問(wèn)題盡快制定整改措施；廣東、山東、云南、陜西等省(市)進(jìn)一步完善了合作醫(yī)療相關(guān)制度和辦法�？偟目�，今年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作已初見(jiàn)成效。下一步，國(guó)務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門(mén)、單位認(rèn)真整改。全面整改情況，國(guó)務(wù)院將在今年年底前向全國(guó)人大常委會(huì)作出專(zhuān)題報(bào)告。
對(duì)各部門(mén)、單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況，審計(jì)署將依法予以公告。
針對(duì)本次中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理，提出以下意見(jiàn)：
(一)改進(jìn)中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編報(bào)方式，清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。
目前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財(cái)政總支出的57%，占地方財(cái)政支出的45%。加強(qiáng)對(duì)這部分資金的管理，對(duì)于規(guī)范預(yù)算分配行為，增強(qiáng)中央調(diào)控能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但由于目前中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財(cái)政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。因此，要盡快細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算，并督促地方財(cái)政完整地編報(bào)本級(jí)預(yù)算。
在補(bǔ)助地方支出中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門(mén)職能及項(xiàng)目?jī)?nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題還比較突出，影響資金的使用效益和國(guó)家相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。今后，要嚴(yán)格控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置，新增項(xiàng)目須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；對(duì)到期的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要及時(shí)清理，逐步整合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；改進(jìn)資金分配機(jī)制，對(duì)明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，具體項(xiàng)目的確定交由省級(jí)政府辦理，中央主管部門(mén)主要通過(guò)政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
(二)進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算改革，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。
自2000年實(shí)行部門(mén)預(yù)算以來(lái)，部門(mén)預(yù)算管理得到明顯改善和加強(qiáng)。但預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)等一些配套改革措施還沒(méi)有完全建立起來(lái)，項(xiàng)目庫(kù)制度等改革政策執(zhí)行還不夠嚴(yán)格，不僅影響預(yù)算分配的公平、透明，也影響部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效果。下一步，各部門(mén)要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立和完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，切實(shí)細(xì)化部門(mén)預(yù)算；財(cái)政部要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度；要加大中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實(shí)行必要的問(wèn)責(zé)制和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。
(三)健全中央政府性投資管理制度。
目前，部分中央政府專(zhuān)項(xiàng)投資沒(méi)有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開(kāi)、缺乏明確的資金分配標(biāo)準(zhǔn)，這是造成一些項(xiàng)目確定及資金安排不夠規(guī)范、不夠科學(xué)的主要原因。為此，要根據(jù)投資體制改革的要求和實(shí)際需要，盡快研究規(guī)范各專(zhuān)項(xiàng)投資管理辦法，盡可能做到資金分配標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)透明，項(xiàng)目安排程序規(guī)范。
同時(shí)，從近年來(lái)審計(jì)署對(duì)高等級(jí)公路等一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)情況看，雖然大多數(shù)項(xiàng)目組建了項(xiàng)目法人，但基本上還沒(méi)有改變投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)“四位一體”的管理模式。一些主管部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督制衡機(jī)制不健全，這是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中許多違法違規(guī)問(wèn)題甚至商業(yè)賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)的根源之一。今后，要進(jìn)一步深化投資體制改革，完善國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資管理體制，切實(shí)做到主管部門(mén)與項(xiàng)目法人政企分開(kāi)。主管部門(mén)重點(diǎn)抓好行業(yè)投資發(fā)展規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目法人實(shí)行行業(yè)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督；各項(xiàng)目法人要完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益；要建立健全責(zé)任追究制度，對(duì)各類(lèi)違法違規(guī)問(wèn)題依法嚴(yán)肅處理，追究責(zé)任。
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