中新網(wǎng)3月9日電 《瞭望》周刊刊載文章稱，“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”——盡管中共中央《關于制定十一五規(guī)劃的建議》中的這一表述僅指財政管理體制，但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對于新時期制度建設探討的強烈興趣。
文章指出，浙江是“省管縣”這一體制的成功實踐者。事實上，在浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展取得令人羨慕的成績后，多個省份先后跟進，紛紛規(guī)劃出臺了以省管縣財政體制為主要內(nèi)容的“強縣擴權(quán)”舉措。浙江發(fā)達的縣域經(jīng)濟，與其“省管縣”的財政體制密不可分。其在這一領域的成功實踐，引發(fā)了對于制度建設的新一輪探索。
今年初，多家媒體關注到了同一條新聞：經(jīng)歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，“強縣擴權(quán)”的提法明確出現(xiàn)在了江蘇省的政府工作報告中。這個省明確表示，將在十一五期間推行省管縣財政體制，強力推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。此前從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權(quán)”成了制訂相關政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。
文章說，省管縣的浙江試驗，對周邊省份產(chǎn)生了強烈的示范效應。這種“誘惑”表現(xiàn)為：浙江作為中國陸域面積偏小的省份之一，多年來占據(jù)著全國“百強縣”近1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排名各省區(qū)榜首的記錄。發(fā)達的民營經(jīng)濟，已成為浙江縣域經(jīng)濟的有力支撐。浙江省農(nóng)辦副主任顧益康指出，“浙江縣域經(jīng)濟發(fā)達與省管縣財政體制有著密不可分的關系，這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”。“省管縣”，作為一個有效的制度框架，其推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
文章指說，縱觀中國財政體制的變遷，可以說“省管縣”是自新中國成立后就一直實行的財政管理模式。1994年中國實行分稅制財政體制后，各地按照“一級政府、一級財政”的原則，確定了省管市、市管縣的財政模式，而浙江獨把“省管縣”延續(xù)了下來。按照浙江省財政廳專家的表述，“省管縣”的本意，就是在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣(市)財政和市(地)本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。
當時，分稅制確定的是中央和省一級的財政關系，省以下的制度設計省里還有一定的自主空間。當時的財政部領導曾說過：1994年的分稅制“基本理順了中央與省、自治區(qū)和直轄市之間的分配關系，但是省(區(qū)、市)與縣市的分配關系尚未規(guī)范。因為全國的情況太復雜了。但可以肯定的是，省與縣市如果分配體制不夠協(xié)調(diào)，就會影響縣市的積極性。”
文章同時指出，不過，在當時，浙江的做法是有不少異議的。不僅是因為浙江“省管縣”的做法在其他省份中絕無僅有，而且它與中國行政管理層級體系有不符之處，最明顯的是，有不少人認為它“侵犯”了市(地)一級政府對本行政區(qū)域內(nèi)(所屬區(qū)縣)財政工作的管理權(quán)限，阻礙了中心城市的建設和城市化進程。
面對一些質(zhì)疑，浙江省決策層堅持認為，“省管縣”更有利于基層發(fā)展。中國區(qū)域廣闊，人口眾多，和國際上通行的三級政府不同，中國行政組織的層級結(jié)構(gòu)為：中央-省-地級市-縣、區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共為五級。但是，如果財政也必須這樣設置，首先就要考慮支出成本會增大，分配到基層的實際利益會有一定的損耗。
文章說，浙江的決策者并非先知先覺，浙江有浙江的實際情況：一是全省陸域面積相對狹小，省會杭州與各縣市的空間距離較小，省政府的行政覆蓋范圍相對較大；二是到1994年，作為改革開放的成果，浙江縣域經(jīng)濟的實力已經(jīng)顯現(xiàn)。僅30個發(fā)達縣地財政就占到省財政盤子的70%，地級市反而不如縣級市重要；三是決策者看到了市場經(jīng)濟條件下行政主體之間可能出現(xiàn)的利益競爭關系�！笆泄芸h”有可能變成“市刮縣”。中國最大的問題是農(nóng)村問題，財政問題也一樣，主要是基層的問題，是縣一級的問題。要解決根本問題，把基礎打結(jié)實，就不能舍縣保市。
浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星認為，強調(diào)“一級政府，一級財政”并非就沒有矛盾。他說，“市管縣”的矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)濟利益的矛盾，即市縣爭利，市甚至要依靠縣的“貢獻”來投入市區(qū)建設，因而在財稅分成、基建投資、開辟新的生產(chǎn)項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領導下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會是農(nóng)村。
金華市財政局副局長徐德良也坦陳：如果不實行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話，市里肯定會“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設，落到縣里的“實惠”就會少一些。(林楠 胡作華)
