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《公務員法》被寄望于能打破官本位,為公務員們設計多個上升通道,從而重塑中國公務員的價值體系
如果順利的話,《中華人民共和國公務員法》可能在2005年上半年獲得通過,中國人事科學院院長王通訊對本刊表示。
2004年12月25日,《中華人民共和國公務員法(草案)》在十屆全國人大常委會第十三次會議上首次提交審議。據(jù)王介紹,一般情況下,法律草案進入程序后需要經(jīng)過一讀、二讀,綜合各方意見,每輪討論間隔至少2個月。
該草案早在2000年8月開始醞釀,多次修改,此次送交全國人大常委會討論的是第13稿。如獲通過,《公務員法》將取代1993年8月由國務院制定的《國家公務員暫行條例》。
當年參與《暫行條例》起草的北京大學法學教授姜明安對本刊表示,在暫行條例頒布的1993年,市場經(jīng)濟剛剛初有框架。如今市場經(jīng)濟的快速發(fā)展極其需要一個廉政、高效的政府與之匹配,而這必須建設一支好的公務員隊伍。將條例上升為法律,有利于公務員隊伍的管理,有利于建設法治國家。
據(jù)報道,2003年的公務員總數(shù)達到500多萬。而《草案》中將公務員的范圍擴大,除了各級行政機關(guān),還將中國共產(chǎn)黨中央和地方以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道組織的機關(guān)、各級人民代表大會及其常務委員會機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)以及各級檢察機關(guān)的工作人員都劃為公務員范圍。以此初步估算,公務員人數(shù)將達到1000萬左右。
如此龐大的公職人員群體,急需一部法律明確他們的權(quán)責和利益。中國政法大學公共管理學院教授劉俊生對本刊表示,公務員法是僅次于憲法的重要法律之一,盡管90年代已經(jīng)出臺了《法官法》和《檢察官法》,但多年來的干部管理主要還是依靠紅頭文件進行。
當官不是唯一理想
《公務員法(草案)》中引人關(guān)注的變化是對職務職級的規(guī)定。
在西方的文官法中,分類制度是最基礎的部分。有了這個基礎,錄用、考試、培訓、工資待遇和考試考核等規(guī)定才能施行。嚴格科學的分類是保障公務員制度高效運行的基礎。
《草案》中對職務職級的橫向規(guī)定有了突破,除了沿襲暫行條例中將公務員職務分為領導職務和非領導職務外,同時規(guī)定,可以在非領導職務中設置專業(yè)技術(shù)職務和行政執(zhí)法職務。
公務員隊伍中專業(yè)人才的流失近年有上升勢頭。人事部對1998至2002年21個部委抽查的結(jié)果表明,流失本科以上公務員1039人,占同等學歷公務員總數(shù)的8.8%,經(jīng)濟、法律、技術(shù)等部門流失的尤其多。
國家行政學院公共管理教授劉旭濤接受采訪時指出,新規(guī)定主要是為了起到激勵的作用,以期留住一部分專業(yè)人才。另一方面,職位職級的設計,有利于淡化官本位,改變現(xiàn)在基本只有職位這一單一途徑的格局,使得公務員勿需單憑當領導一途來實現(xiàn)自己的價值。比如,翻譯、財務、計算機等專業(yè)人才,就可以在質(zhì)檢、商檢等機關(guān)找到發(fā)揮自己專長的合適崗位,并獲取合理報酬。
專家們表示,雖然有了原則性規(guī)定,但這個分類應該更豐富、更專業(yè)化。目前,專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的適用范圍、職務層次和職務名稱在《草案》中還未劃分,而是交給中央一級公務員綜合管理部門規(guī)定。而且,公務員職級與職務的對應關(guān)系,這次也沒列出,而是交由國務院作進一步規(guī)定。
參看《暫行條例》的規(guī)定,公務員的級別分為15級,這是“按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷確定”。據(jù)劉俊生介紹,在條例施行的11年中,辦事員的級別上升一般是3~5年一級,按照工作20年計算,到退休時能提升4~7級。但如果從科長提至處長,一下子會提高2~3級。這樣的規(guī)則,自然會刺激公務員去爭取擔任領導職務。
《草案》中指出,“職務與職級是確定公務員工資及其他待遇的依據(jù)”。北京市2004年進行了被稱為“3581”的工資薪酬改革。改革后,科級、處級、局級的月薪約能達到3000、5000和8000元。其間可見,公務員的工資待遇和領導職務的關(guān)系更加密切,而職級之間的工資差別很小,一個級別之間最多相差幾十元。
因此,如何確立待遇與職務、職級間的關(guān)聯(lián),是一個關(guān)鍵的設計。這次將非領導職務更加細化為專業(yè)技術(shù)職務和行政執(zhí)法職務是一個好的趨向,是分類專業(yè)化的體現(xiàn)。劉旭濤提醒說,在細化的設計中應該為公務員設計多個上升通道,而不只是當官一途,如果不能將非領導職務的分工專業(yè)化,不能在對各類公務員的薪酬合理設計,公務員們還是只對領導職務趨之若鶩。
因此,在某種意義上,以職務職級的設置為出發(fā)點,人們期望《公務員法》能打破官本位,重塑中國公務員的價值體系。
做領導還是做業(yè)務?
當領導還是干業(yè)務?對于中國的公務員來說,這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務員制度的誤區(qū)。
在一些國家,為了保持公務員隊伍的穩(wěn)定性,逐漸形成了政務類和業(yè)務類兩種公務員。政務類代表執(zhí)政者的意志,業(yè)務類則忠于專業(yè)。政務類的公務員盡管其地位高、薪酬高,但任期短,而且政務類公務員的入口是開放的,各界人士都能參與到政府管理中來。美國前總統(tǒng)里根是演員出身,而現(xiàn)在就任加州州長的施瓦辛格更是著名的動作影星。
相比之下,業(yè)務類公務員則不隨政局而變化,非常穩(wěn)定,一般都是終身制,其進入通常需要更為嚴格的錄用程序。這有助于保持公務員隊伍的專業(yè)水準和穩(wěn)定性。
“盡管我們和西方國家政治制度不同,但施行政務和業(yè)務的分類仍然是好的改革方向!眲⑿駶f。
目前,進入政務管理的渠道主要是先進入公務員序列,然后依序提升做領導,幾乎沒有其他途徑。比如,雖然民營企業(yè)家可以通過選舉等多種方式,擔任各級人大代表或政協(xié)委員,但仍然難以在行政機關(guān)進入管理高層。這使得公務員隊伍趨于封閉,難以從社會各界吸引各類人才。
專家指出,在業(yè)務類公務員內(nèi)部的分類也應該更為細化。國外一般分有普通公務員和高級公務員。例如,一個有著專業(yè)知識背景的博士可以直接申請做高級公務員。而在中國,博士也要從低層公務員做起,盡管可以在待遇等方面做一些補償,但對高級人才仍然缺乏吸引力。
相對而言,中國的分類還處于最初的簡單劃分階段。據(jù)劉俊生介紹,劃分界限不明顯,各機關(guān)之間的職位分工不清,權(quán)責不清,經(jīng)常導致扯皮推諉,而這就需要將來出臺《職位說明書》這類的細則。
劉旭濤也認為,這次送交的《草案》中關(guān)于職務職級的5條規(guī)定只是一個大致框架,出現(xiàn)了大專業(yè)化劃分的趨勢,但距離更為根本的變革還較遠。