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相較于《治安管理處罰條例》，草案對(duì)警察權(quán)力進(jìn)行了一些限制，同時(shí)力求程序上的規(guī)范。但是，綜觀草案內(nèi)容以及思想，有學(xué)者指出，執(zhí)法者權(quán)力過大的問題并沒有得到根本的解決，公民權(quán)利還未被置于首位
本刊記者／楊中旭
10月22日～27日，十屆全國人大第十二次會(huì)議在北京召開，包括《物權(quán)法(草案)》、《治安管理處罰法(草案)》在內(nèi)的多項(xiàng)法律草案受到審議。
17年前開始實(shí)施的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，此番被提升到了法律層面。法學(xué)專家指出，它的適用范圍，與英美法系國家的“輕罪”范疇仿佛，因此，與公民生活息息相關(guān)。例如，全國每年發(fā)生的行政拘留達(dá)數(shù)百萬起，數(shù)量遠(yuǎn)勝過刑事拘留。
另外，17年來中國社會(huì)日新月異的發(fā)展，也使《治安管理處罰條例》越來越與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。1994年，全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議曾對(duì)《條例》的部分內(nèi)容作了修改。1997年，有關(guān)治安管理處罰制度的立法工作開始啟動(dòng)。今年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過法律草案，并將草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，一些以人為本的思想也開始在《治安管理處罰法(草案)》當(dāng)中體現(xiàn)出來，例如：不滿16周歲的未成年人，70周歲以上的老年人，懷孕或者哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女，有違反治安管理行為、依法應(yīng)受到行政拘留處罰的，將不用執(zhí)行拘留，可以按照每日200元的標(biāo)準(zhǔn)將行政拘留折處罰款。
這些讓人感到溫暖的人性化設(shè)計(jì)，當(dāng)然也有公民壓力的因素。長期以來，治安管理者的執(zhí)法態(tài)度一直令民眾不甚滿意。
《治安管理處罰條例》修改的壓力，一方面來自于社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了大量原條例并未涵蓋的新情況，使政府管理捉襟見肘；而另一方面，則來自于保護(hù)人權(quán)的呼聲，要警方在行使此類行政強(qiáng)制權(quán)力時(shí)，其行為更為規(guī)范，自由裁量權(quán)受到更多限制。前一個(gè)要求，在某種程度上使警方的行政處罰適用范圍更為寬泛，似為擴(kuò)權(quán)。而后者要求警察權(quán)力受到更多約束，即對(duì)警察限權(quán)。
在某一個(gè)層面，治安管理處罰法規(guī)的修立，即是在擴(kuò)權(quán)和限權(quán)間尋找合理的平衡。
相較于《治安管理處罰條例》，草案對(duì)警察權(quán)力進(jìn)行了一些限制，同時(shí)，力求程序上的規(guī)范。有媒體指出，這是草案的最大亮點(diǎn)。
但是，綜觀草案內(nèi)容及其思想，有學(xué)者指出，執(zhí)法者的權(quán)力過大問題并沒有得到根本的解決，公民權(quán)利還未被置于首位。
全國人大的權(quán)威人士對(duì)本刊透露，《治安管理處罰法(草案)》此次只是“一讀”，而一項(xiàng)法律草案的通過通常需要“三讀”。因此，《治安管理處罰法》的出臺(tái)尚需時(shí)日。
正因此，由于此法極為廣泛地與民眾有關(guān)，在其正式出臺(tái)之前，更多地吸納民眾參與立法，對(duì)其細(xì)加斟酌，正當(dāng)其時(shí)。
為何變規(guī)為法？
《治安管理處罰條例》中，罰款的標(biāo)準(zhǔn)為1～200元。而在該條例通過的1986年，城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入是899元。相權(quán)之下，比例恰當(dāng)。但在城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入已是8000元左右的今天，過低的罰款數(shù)額，對(duì)違法行為的糾正無異于隔靴搔癢。在現(xiàn)實(shí)生活中，行人闖紅燈罰款5元的操作標(biāo)準(zhǔn)令不少人啼笑皆非。
國家行政學(xué)院著名法學(xué)教授應(yīng)松年對(duì)本刊說，如此一來，法律的威懾力量大打折扣。
因此，《草案》將個(gè)人罰款上限升至5000元，比《條例》上漲了25倍，單位的罰款上限則高達(dá)10萬元。
然而，這只是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程碰到的難題之一。法律威懾雖然不夠，但有規(guī)定，畢竟可以操作執(zhí)行。更難的是，17年來不斷增加的新型違法案件，令執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)時(shí)陷入無法可依的尷尬。
2002年4月，重慶婦女王某在如廁之時(shí)，被手機(jī)偷拍到隱私。盡管法院就此立案，卻無法判決，最后只好比照《治安管理處罰條例》，庭外賠償和解了事。
在這前后，不少媒體呼吁立法，以確保公民的隱私權(quán)不被侵犯。
據(jù)了解，公安部法制局在就草案進(jìn)行調(diào)研時(shí)，曾有限制拍照手機(jī)的動(dòng)議，但后來因?yàn)榧夹g(shù)層面很難操作而作罷，取而代之的是對(duì)公民隱私權(quán)的多方保護(hù)。比如制造噪音干擾鄰里生活，處100元至500元罰款；偷窺、偷拍他人臥室、浴室等隱私場所或竊聽他人隱私，處200元至1000元罰款或拘留等。
在社會(huì)治安秩序亟需重新規(guī)范的今天，變規(guī)為法并加以修正完善，無疑使法律更加嚴(yán)肅，也使法律體系更加完整。
完善程序時(shí)是否以人為本？
10月24日，應(yīng)松年在清華大學(xué)公共管理學(xué)院主辦的“中國政府能力建設(shè)研討會(huì)”上發(fā)言時(shí)指出，改革開放以來，國人的法制觀念在不斷進(jìn)步，官員的法制觀念也在不斷進(jìn)步；尤其是1989年《行政訴訟法》付諸實(shí)施以來，行政部門及其官員也被納入“被告”框架內(nèi)，政府權(quán)力開始逐步受到限制。
同時(shí)，民眾對(duì)行政執(zhí)法時(shí)一些明顯違反程序、侵犯公民權(quán)利的行為頗有怨言，也促成了《治安管理處罰法(草案)》在這方面的修改和完善。例如：將條例規(guī)定的大多數(shù)情況下拘留處罰為1日以上15日以下，細(xì)分為1日至5日、5日至10日、10日至15日三個(gè)檔次。如此，則警察的自由裁量權(quán)大為縮水。另外，草案規(guī)定行政拘留最長為15日；行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不得超過30日。
而在條例中，行政拘留處罰合并執(zhí)行并無上限。類似的尊重人權(quán)之修改，尚有多處。
但是，有學(xué)者擔(dān)心，警方過大的權(quán)力并未得到根本的控制。
據(jù)本刊了解，主持草案起草的公安部法制局曾經(jīng)展開全國性的大調(diào)研，征求了全國各地市40多個(gè)部門的意見，之后，還舉行了多輪專家論證。
遺憾的是，盡管此項(xiàng)草案的適用范圍很廣，與民眾生活息息相關(guān)，但民眾的意見在起草者考慮范圍之內(nèi)的不多。
包括中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德、香港中文大學(xué)教授王紹光在內(nèi)的多名專家對(duì)本刊說，以上的三個(gè)環(huán)節(jié)，在一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ǔ绦蛑腥币徊豢�。而充分地考慮并吸納民眾的意見，是保證一項(xiàng)法律不偏頗的必要條件。
而此項(xiàng)草案，因?yàn)槿鄙倜癖姷膮⑴c，人們易于擔(dān)心，天平更傾向于行政部門，或者說是公安部門。
基于此，盡管很多媒體對(duì)草案的評(píng)價(jià)是“以人為本”，但在很多學(xué)者看來，只能說草案在以人為本理念的實(shí)踐上有了進(jìn)步，但還遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的程度。也就是說，草案仍然站在維護(hù)行政權(quán)力的立場上。
誰有權(quán)限制公民的自由？
與條例不同的是，《草案》沒有繼續(xù)授予公安機(jī)關(guān)裁決當(dāng)事人之間民事賠償?shù)臋?quán)力。這意味著，草案如果通過審議，公安機(jī)關(guān)將不再有“治安附帶民事”的處理權(quán)限，也將民事賠償徹底納入民事法律調(diào)整的范疇。
這只是行政機(jī)關(guān)還權(quán)于法的個(gè)例。中國人民公安大學(xué)教授余凌云對(duì)本刊說，我國目前行政機(jī)關(guān)享有較大行政處罰權(quán)的模式，實(shí)際上是受到德國模式的影響。中國行政機(jī)關(guān)在獲得法律授權(quán)的前提下，可以就“輕罪”限制公民的人身自由，比如行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)。
但在英美法系國家，相對(duì)于觸犯刑律的犯罪，日常生活中，大量屬于違法范疇的行為，通常由輕罪法庭負(fù)責(zé)審理。
在絕大多數(shù)法律體系完整嚴(yán)密的國家，對(duì)公民人身自由的限制，非法院不可擅自決定。
由于行政程序沒有法律程序嚴(yán)謹(jǐn)，尤其在權(quán)責(zé)監(jiān)督方面，行政拘留也好，勞動(dòng)教養(yǎng)也好，都存在不小的漏洞。簡而言之，由于警方及行政部門一直廣受詬病的裁量權(quán)，就是警方既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員。而這些漏洞，因?yàn)榉ɡ磉壿嫷年P(guān)系而無法根除。
有學(xué)者對(duì)本刊說，原本民眾對(duì)警察權(quán)力過大就不滿意，變規(guī)為法后，警方雖然讓出了一部分權(quán)力，卻又在新生領(lǐng)域多出了相當(dāng)?shù)臋?quán)力。綜合來看，警方的權(quán)力至少?zèng)]有縮水。
現(xiàn)實(shí)生活中，治安處罰是警方很重要的經(jīng)濟(jì)來源(實(shí)際上并沒有全部按規(guī)定把罰款上繳國庫)。在罰款金額作出調(diào)整后，有學(xué)者擔(dān)心，一些不法的警察會(huì)“更肥”。
因此，無論從法理上，還是從實(shí)踐出發(fā)，將治安管理處罰權(quán)中關(guān)于對(duì)人身自由限制的權(quán)力從公安部門分離出來，都是必然的趨勢(shì)。
考慮到中國的國情，尤其是制度設(shè)計(jì)層面仍然是行政權(quán)力主導(dǎo)的內(nèi)部關(guān)系，而非制衡關(guān)系，余凌云教授開出了“行政裁決所”這一藥方。
這一藥方說來簡單，就是把處理這部分事務(wù)的部門從公安部門獨(dú)立出來，人馬暫時(shí)可以照舊。用余凌云的話說，這至少解決了運(yùn)動(dòng)員和裁判員應(yīng)該分離的問題。而接受本刊采訪的其他學(xué)者也相信，這也會(huì)為未來這一機(jī)構(gòu)徹底納入法院系統(tǒng)提前做好準(zhǔn)備。
