聯(lián)合國(guó)大會(huì)10月31日審議通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，是迄今為止關(guān)于治理腐敗犯罪的最為完整、全面而又具有廣泛性、創(chuàng)新性的國(guó)際法律文書(shū)�！豆s》關(guān)于預(yù)防措施、刑事定罪、救濟(jì)與執(zhí)法、國(guó)際合作、資產(chǎn)返還等諸多規(guī)定，既考慮到了各國(guó)應(yīng)對(duì)腐敗犯罪的適應(yīng)性、差別性，又在很大程度上顧及了應(yīng)對(duì)腐敗犯罪特點(diǎn)的針對(duì)性、有效性和前瞻性。
《公約》的出臺(tái)，無(wú)疑將對(duì)國(guó)內(nèi)的腐敗分子產(chǎn)生巨大威懾作用。如何抓住這一有利時(shí)機(jī)，積極做好法律和法律實(shí)踐兩個(gè)層面的應(yīng)對(duì)研究，進(jìn)一步創(chuàng)新我國(guó)反腐敗工作機(jī)制，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。今天，我們特約請(qǐng)參加《公約》起草的中國(guó)代表團(tuán)成員之一、最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳預(yù)防處處長(zhǎng)陳正云博士詳細(xì)解讀《公約》通過(guò)后我國(guó)反腐工作應(yīng)采取的對(duì)策。注重預(yù)防是反腐的基本理念
雖然《公約》已經(jīng)出臺(tái)，但這絕不意味著我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)就可以松一口氣了，因?yàn)楣s的很多內(nèi)容都具有新穎性。公約在強(qiáng)調(diào)打擊腐敗犯罪的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)用立法、司法、行政等多學(xué)科、多層次、多領(lǐng)域手段綜合預(yù)防腐敗犯罪。這一基本理念，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)今后的反腐敗實(shí)踐中得到借鑒和體現(xiàn)。
《公約》要求締約國(guó)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅(jiān)持有效的預(yù)防性反腐敗政策，以促進(jìn)社會(huì)參與，體現(xiàn)法治、妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)廉正、透明度和問(wèn)責(zé)制(acountability)。因此，我們應(yīng)加緊制定我國(guó)有關(guān)預(yù)防性反腐敗的法律、政策，并保證落實(shí)和定期評(píng)估，以保證其有效性。同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)和人員的建設(shè)，整合有關(guān)職能和職權(quán)，增強(qiáng)預(yù)防腐敗犯罪的能力和效果。因?yàn)椤豆s》要求締約國(guó)應(yīng)確保建立一個(gè)或者酌情建立多個(gè)機(jī)構(gòu)，并賦予其必要的獨(dú)立性和專(zhuān)門(mén)的人力、財(cái)力資源，以對(duì)預(yù)防性反腐敗法律、政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并積累和傳播預(yù)防腐敗的知識(shí)。根據(jù)《公約》的要求，我們還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政管理模式、方式的研究，提高其公開(kāi)性、透明度和效率。加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，尤其是對(duì)公務(wù)員的任用、晉升管理、公務(wù)員職務(wù)行為的管理，制定并落實(shí)公務(wù)員職能利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，以預(yù)防腐敗。
在預(yù)防腐敗的過(guò)程中，《公約》規(guī)定要鼓勵(lì)公共部門(mén)以外的個(gè)人和團(tuán)體積極參與進(jìn)來(lái)，確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進(jìn)行預(yù)防腐敗的公共教育和宣傳，除非有法律的規(guī)定并為必要的限制外，要尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由。針對(duì)這項(xiàng)要求，我們應(yīng)積極研究社會(huì)參與的有效途徑，尤其是發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督在預(yù)防腐敗方面的積極作用。
在當(dāng)前，腐敗活動(dòng)往往與金融活動(dòng)聯(lián)系在一起，腐敗犯罪分子會(huì)千方百計(jì)利用金融活動(dòng)進(jìn)行腐敗資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或洗錢(qián)�！豆s》已充分注意到了這一點(diǎn)。為此，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)研究和建立驗(yàn)證客戶(hù)身份、保持交易記錄和報(bào)告可疑交易的制度和措施，加強(qiáng)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，以收集、分析和傳遞關(guān)于腐敗活動(dòng)或者潛在洗錢(qián)活動(dòng)的信息，遏制和監(jiān)測(cè)可疑資金的跨境轉(zhuǎn)移。
從腐敗行為中獲得的利益都將被剝奪
《公約》規(guī)定的腐敗犯罪類(lèi)型基本上被我國(guó)刑法所包括，但是，在犯罪構(gòu)成的具體要件上與我國(guó)刑法的規(guī)定存在較大差別，較我國(guó)刑法的規(guī)定更為寬泛。例如，《公約》規(guī)定的受賄犯罪在主體上，不但包括本國(guó)公職人員，還包括外國(guó)公職人員和國(guó)際公共組織官員；在客觀要件上，也沒(méi)有明確規(guī)定公職人員必須實(shí)施利用職務(wù)便利為他人謀取利益；在賄賂內(nèi)容上，可以是任何好處，而不僅限于財(cái)物。還如，《公約》規(guī)定的洗錢(qián)犯罪的上游犯罪包括《公約》所涵蓋的貪污、賄賂、挪用公款、濫用職權(quán)所得等犯罪等。這些內(nèi)容與我國(guó)刑法的目前規(guī)定都存在一定的差別，應(yīng)積極研究相應(yīng)的措施，以落實(shí)《公約》所規(guī)定的締約國(guó)的義務(wù)。
公約規(guī)定，各締約國(guó)可根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，采取措施消除腐敗行為的后果，包括在法律程序中將腐敗視為廢止或者撤銷(xiāo)合同、取消特許權(quán)或者撤銷(xiāo)其他類(lèi)似文書(shū)。這個(gè)規(guī)定意味著，從腐敗行為中獲得的利益都將可能被剝奪。而目前，在我國(guó)，采取腐敗手段而獲得某些權(quán)利、機(jī)會(huì)和資格被發(fā)現(xiàn)后，有的因主體本身不符合法定條件，已有將其獲得權(quán)利、機(jī)會(huì)和資格加以剝奪或者廢止的做法。例如，入學(xué)、升學(xué)、錄用、晉級(jí)、晉職、資質(zhì)等級(jí)等，但大多是局限于個(gè)人的生活、學(xué)習(xí)和工作當(dāng)中，對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一些合同給予，則較少。例如，因行賄而獲得的工程承包、土地開(kāi)發(fā)使用等，往往只對(duì)行賄人或者單位予以處理，并不取消或者廢止其因行賄而獲得的合同，尤其是當(dāng)合同已付諸實(shí)施。這主要是顧慮到在涉及多個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體或者環(huán)節(jié)鏈條時(shí)，如果取消或者廢止因腐敗而獲得的某些權(quán)利、機(jī)會(huì)和資格，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不穩(wěn)定和社會(huì)的不穩(wěn)定，成本過(guò)于昂貴。因此，在《公約》的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該研究腐敗行為的后果的界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以便既有效地預(yù)防和打擊腐敗，同時(shí)又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
依據(jù)《公約》的規(guī)定：各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律采取必要的措施，確保因腐敗行為受到損害的實(shí)體或個(gè)人有權(quán)獲得賠償。我們還應(yīng)就腐敗行為而導(dǎo)致的損害賠償問(wèn)題諸如賠償主體范圍、受害人的確定、損害的范圍(是否包括間接損失)等進(jìn)行規(guī)范。因?yàn)�，目前在我�?guó)雖然法律規(guī)定了因犯罪行為而導(dǎo)致的物質(zhì)損害，可以提起刑事附帶民事訴訟，要求犯罪者進(jìn)行損害賠償，但在法律實(shí)踐中，基本上還沒(méi)有所謂的受害人(包括國(guó)家以及法人和自然人)因貪污、受賄等腐敗犯罪而提起賠償?shù)脑V訟。
腐敗犯罪所得資產(chǎn)要追回
目前腐敗犯罪越來(lái)越呈現(xiàn)出有組織、跨國(guó)化的趨勢(shì)。腐敗分子犯罪后潛逃出境，或?qū)②E款轉(zhuǎn)移境外，已成為各國(guó)有效懲治腐敗犯罪的一大障礙。為此，公約在建立、完善境外追逃、追贓機(jī)制方面提出了針對(duì)性措施。我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)追逃、追贓機(jī)制的研究，以更加有效地懲治腐敗犯罪。
《公約》創(chuàng)設(shè)了腐敗犯罪所得資產(chǎn)的追回法律機(jī)制：直接追回機(jī)制和間接追回機(jī)制。相對(duì)而言，利用直接追回機(jī)制追回資產(chǎn)的成本較高。作為我國(guó)追回轉(zhuǎn)移至境外的腐敗犯罪所得資產(chǎn)，利用間接追回機(jī)制應(yīng)是主要途徑。但是由于在間接追回機(jī)制中，追回被貪污、挪用的公共資產(chǎn)，需要法院作出的生效判決，如因罪犯死亡、潛逃或者缺席無(wú)法起訴罪犯以至于無(wú)法獲得生效判決時(shí)，或者在其他適當(dāng)情形下，被請(qǐng)求締約國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮放棄對(duì)生效判決的要求。并且《公約》還要求各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律，考慮采取必要措施，以便在因?yàn)榉缸锶怂劳觥撎�、或者缺席而無(wú)法對(duì)其起訴的情形或者其他相關(guān)情形下，能夠不經(jīng)過(guò)刑事定罪而沒(méi)收腐敗犯罪所得資產(chǎn)，以便進(jìn)行資產(chǎn)返還。目前，在我國(guó)，根據(jù)法律規(guī)定只有在檢察機(jī)關(guān)作出不起訴并提出追繳犯罪所得意見(jiàn)、法院依法作出判決時(shí)才能對(duì)犯罪所得贓款加以沒(méi)收，并且是犯罪嫌疑人、被告人在案的情況下。因?yàn)�，我�?guó)法律沒(méi)有關(guān)于在犯罪人死亡、潛逃或者缺席而無(wú)法對(duì)其起訴等情形下，不經(jīng)過(guò)刑事定罪而沒(méi)收其犯罪所得資產(chǎn)的程序規(guī)定。因此，為更有效地利用《公約》的規(guī)定，追回被腐敗犯罪分子轉(zhuǎn)移到境外的資產(chǎn)，我們應(yīng)該及時(shí)研究犯罪嫌疑人、被告人死亡、潛逃或者缺席而無(wú)法對(duì)其起訴時(shí)，不經(jīng)過(guò)刑事定罪而沒(méi)收其犯罪所得資產(chǎn)的獨(dú)立的法律程序，以應(yīng)對(duì)《公約》的規(guī)定和資產(chǎn)追回之需。
這種境外追贓機(jī)制將從心理上給攜款潛逃、轉(zhuǎn)移贓款的腐敗分子以極大的打擊。腐敗分子即使將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到境外，最終也將是竹籃打水一場(chǎng)空。
爭(zhēng)取國(guó)際合作中的主動(dòng)地位
關(guān)于國(guó)際合作方面，主要是加強(qiáng)對(duì)腐敗犯罪的法律特征和社會(huì)特征的研究。
《公約》在規(guī)定司法協(xié)助、引渡的條件時(shí)，都規(guī)定有不得僅以腐敗犯罪也被視為涉及財(cái)稅事項(xiàng)為由而拒絕司法協(xié)助請(qǐng)求或者引渡；在《公約》為引渡依據(jù)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將《公約》所確立的任何犯罪視為政治犯罪。由于腐敗犯罪系由公職人員利用職權(quán)而實(shí)施的一類(lèi)犯罪，常常又涉及公共財(cái)產(chǎn)，因此，在腐敗犯罪的性質(zhì)上往往產(chǎn)生一些爭(zhēng)議，諸如有的因意識(shí)形態(tài)的差異甚至是出于敵意而將懲治腐敗犯罪認(rèn)為是政治派別傾軋、打擊持不同政見(jiàn)者的結(jié)果和手段，因而將腐敗犯罪視為政治犯罪拒絕引渡，或者認(rèn)為腐敗犯罪涉及國(guó)家國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)而為國(guó)家政治行為，并以此為由拒絕司法協(xié)助請(qǐng)求或者引渡。
因此，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)腐敗犯罪的性質(zhì)、特點(diǎn)以及與通常的刑事犯罪的異同之處的研究，以便在國(guó)際合作中處于主動(dòng)地位。
(文章原載于《檢察日?qǐng)?bào)》，作者:陳正云）
