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　　發(fā)案數(shù)量涉案金額呈整體上升趨勢(shì)要案頻發(fā)直指“非常脆弱”監(jiān)管漏洞

　　誰(shuí)為兩萬(wàn)億元住房公積金當(dāng)“保鏢”

　　新聞快讀

　　住房公積金對(duì)于百姓安居樂(lè)業(yè)的重要性毋庸置疑，但近年來(lái)，伴隨著住房公積金規(guī)模的日益龐大，住房公積金管理領(lǐng)域大案要案頻發(fā)。專家稱，如果按照現(xiàn)在的速度增長(zhǎng)，在不久的將來(lái)，住房公積金將會(huì)成為中國(guó)最大的基金。現(xiàn)行的監(jiān)管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響警鐘———變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩。

　　□現(xiàn)行監(jiān)管看似面面俱到實(shí)為典型多頭管理

　　□具體執(zhí)行中有一些管理?xiàng)l例不能解決問(wèn)題

　　□繳納人應(yīng)有話語(yǔ)權(quán)知情權(quán)決策參與等權(quán)利

　　一部“住房公積金發(fā)展史”或可視為一部“中國(guó)房改史”，與之相關(guān)的一舉一動(dòng)，都會(huì)牽動(dòng)公眾敏感的神經(jīng)。

　　剛剛判決的“住房公積金第一案”———湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹(shù)彪案尚未淡出人們的視野，京畿之地便波瀾再起。

　　近日，61歲的北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區(qū)分中心原主任劉毅，涉嫌伙同51歲的北京浩利鴻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司原總經(jīng)理張麗挪用公款，被提起公訴。

　　根據(jù)公訴機(jī)關(guān)指控，1997年10月7日，劉毅利用其擔(dān)任北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區(qū)分中心主任的職務(wù)便利，采取虛構(gòu)“還局代收款”和“購(gòu)房預(yù)付款”的手段，將本單位400萬(wàn)元公款挪用至其設(shè)立的北京鴻浩志房地產(chǎn)投資咨詢有限公司使用。2000年11月至2003年4月間，劉毅伙同張麗等人共謀采取編造虛假貸款申請(qǐng)理由等手段，先后四次將本單位8680萬(wàn)元公款挪用至其個(gè)人設(shè)立的北京浩利鴻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司使用。其中，張麗參與一起，涉案金額4100萬(wàn)元。

　　“可以毫不客氣地說(shuō)，很多人都有沖動(dòng)去‘玩’住房公積金這筆屬于老百姓的錢，但卻很難找到為其使用不當(dāng)，虧損承擔(dān)后果的責(zé)任人�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究中心副主任，《中國(guó)住房公積金制度研究》課題主持者汪利娜研究員一針見(jiàn)血地指出。

　　“目前，我國(guó)公積金的總歸集額在兩萬(wàn)億元左右，儲(chǔ)蓄余額也超過(guò)了萬(wàn)億。如果按照現(xiàn)在的速度增長(zhǎng)，在不久的將來(lái)，住房公積金將會(huì)成為中國(guó)最大的基金�，F(xiàn)行的監(jiān)管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響了警鐘，變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩�！鄙虾７慨a(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)住房保障專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，《中國(guó)住房和公積金制度發(fā)展大綱》作者叢城對(duì)記者說(shuō)。

　　住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，要么就是大案，涉及上千萬(wàn)元資金是家常便飯。一般都是公積金管理中心負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員的串通合謀

　　“縱觀住房公積金案件近年來(lái)的發(fā)展歷程，無(wú)論發(fā)案數(shù)量還是涉案金額都呈整體上升的趨勢(shì)�！眳渤钦f(shuō)。

　　據(jù)介紹，公開(kāi)報(bào)道過(guò)的住房公積金案件，從2003年的3起，2004年的8起一直上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金額也從2003年的1.16億元上升到2004年的7.9億元，2006年更是達(dá)到最高峰10.8億元。

　　“住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，一發(fā)就是大案，涉及上千萬(wàn)元資金是家常便飯�！眳渤钦f(shuō)，近年來(lái)公積金案件的增多有兩個(gè)外部因素不可忽略，一是國(guó)家加強(qiáng)了公積金領(lǐng)域的審計(jì)力度，二是近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)和證券市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)，客觀上誘導(dǎo)了各類公積金犯罪行為。

　　但叢城認(rèn)為，“問(wèn)題主要還是出在內(nèi)部”，公積金領(lǐng)域案件最主要的犯罪方式就是住房公積金管理中心負(fù)責(zé)人挪用公積金。

　　根據(jù)叢城的研究，管理人員挪用公積金的方式通常有以下幾種：

　　一種是以虛假的個(gè)人購(gòu)房貸款名義，大批量騙取公積金，“如2004年北京發(fā)生的‘梁山案’、株洲醴陵公積金管理部汪建良案就是典型例子”。

　　一種是違規(guī)以項(xiàng)目貸款或者編造虛報(bào)各類業(yè)務(wù)使用的名義挪用公積金。

　　一種是以委托理財(cái)?shù)姆绞剑�公積金管理中心與證券公司勾結(jié)，以公積金保值增值為名，擅自將公積金投資股市等�！斑@又分為兩種，一種是有目的的里通外合，公積金管理人員收取了回扣賄賂之后將公積金交付證券公司違規(guī)操作；還有一種是在公積金管理人員不知情的前提下，證券公司將公積金挪用。二者在司法判決中是區(qū)別對(duì)待的�！�

　　叢城告訴記者，不管哪種挪用方式，“大量的公積金案件的事實(shí)表明，公積金案件數(shù)額巨大，一般都是公積金管理中心負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員的串通合謀，也時(shí)常有相關(guān)銀行負(fù)責(zé)人身陷其中，這種情況下，銀行也負(fù)有一定責(zé)任”。

　　“公積金被挪用之后一般都被犯罪人揮霍掉了，就像李樹(shù)彪一樣，純粹是為了滿足一己貪欲。”叢城說(shuō)。

　　業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，目前的公積金監(jiān)管框架“非常脆弱”。要想真正保證住房公積金合理合法的運(yùn)用，還需要在更深的層面作文章

　　當(dāng)管理者的個(gè)人欲望無(wú)法得到有效抑制，持續(xù)惡性膨脹時(shí)，人們就有必要進(jìn)行反思了。

　　據(jù)了解，現(xiàn)行公積金監(jiān)管體制可以用四句話概括，即住房公積金管理委員會(huì)決策；管理中心運(yùn)作；銀行專戶存儲(chǔ)；財(cái)政部門監(jiān)督。然而，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，上述監(jiān)管框架“非常脆弱”，有時(shí)甚至是“形同虛設(shè)”。

　　“住房公積金管理委員會(huì)并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人員構(gòu)成中，也往往缺乏熟知公積金運(yùn)作流程和精通公積金管理的專業(yè)人士，因此，管委會(huì)決策常常流于形式。銀行與公積金管理中心的關(guān)系就像銀行與儲(chǔ)戶的關(guān)系一樣，公積金管理中心是銀行的大客戶，完全掌握著資金調(diào)度的主動(dòng)權(quán)。”叢城分析道。

　　汪利娜告訴記者，公積金管理中心是一個(gè)隸屬于當(dāng)?shù)卣�府的行政化機(jī)構(gòu)，同級(jí)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督很難奏效。

　　“總的來(lái)看，公積金的安�；�本上系于公積金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說(shuō)了算。目前，對(duì)公積金管理中心主任的任命，普遍缺乏科學(xué)合理的程序和公開(kāi)透明的程序。像李樹(shù)彪那樣，一個(gè)駕駛員，毫無(wú)專業(yè)背景，對(duì)公積金管理不甚了解的人也能擔(dān)任‘主任’一職，這就導(dǎo)致了‘主任們’頻頻出事�！币晃徊辉竿嘎缎彰�的業(yè)內(nèi)專家這樣總結(jié)。

　　九三學(xué)社地方委員會(huì)的一位負(fù)責(zé)人，在接觸了某地審計(jì)部門對(duì)住房公積金的專項(xiàng)審計(jì)后向記者表示，審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些宏觀存在的問(wèn)題主要集中在監(jiān)管上，具體表現(xiàn)為“監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多頭監(jiān)管和運(yùn)作機(jī)構(gòu)的定位不清”。他說(shuō)，現(xiàn)行體制看似面面俱到，實(shí)質(zhì)上是一種典型的多頭管理，相關(guān)部門想管的管不了、不該管的也得管；監(jiān)管過(guò)程不透明，缺乏公眾參與。按規(guī)定應(yīng)吸納公眾代表參加管理，但在實(shí)際工作中很難實(shí)行。即便是有幾名公眾代表參加，也不具有代表性，而且這種參與就是聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)，似乎有擺設(shè)之嫌。

　　汪利娜認(rèn)為，公積金管理中心的定位問(wèn)題也是導(dǎo)致監(jiān)管難題出現(xiàn)的原因。

　　“公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，行使的卻是金融機(jī)構(gòu)的職能。通常情況下，央行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是極其嚴(yán)格的，而公積金管理中心卻長(zhǎng)期置于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視野之外，成為管理大筆款項(xiàng)的特權(quán)機(jī)構(gòu)�！蓖衾�娜說(shuō)。

　　據(jù)了解，金融機(jī)構(gòu)都會(huì)建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)報(bào)表制度，在固定的時(shí)間定期向公眾公開(kāi)，從金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度來(lái)講，這是有硬性要求的。但是目前法規(guī)要求住房公積金管理中心(也包括社保等公共基金)應(yīng)該公開(kāi)的財(cái)務(wù)報(bào)告，常常是語(yǔ)焉不詳，也沒(méi)人要求他們像上市公司那樣做。

　　“對(duì)公積金反腐的有效著力點(diǎn)之一，就是要使各地住房公積金管理信息全面透明公開(kāi)，使大家的公積金，始終置于大家的監(jiān)督視野之下�！眳渤钦f(shuō)。

　　近年來(lái)，我國(guó)政府加大了對(duì)住房公積金的外部審計(jì)監(jiān)管力度。叢城認(rèn)為，這是在體制難以短時(shí)期理順的前提下采取的一項(xiàng)有效措施。但汪利娜認(rèn)為，“審計(jì)監(jiān)管終究是一種事后監(jiān)管，審計(jì)出來(lái)的時(shí)候大事已經(jīng)發(fā)生了。要想真正保證住房公積金合理合法的運(yùn)用，還需要在更深的層面作文章”。

　　住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當(dāng)然得問(wèn)老百姓。但現(xiàn)在，很多時(shí)候情況正好反過(guò)來(lái)了，這是需要通過(guò)法律予以糾正的

　　那么，這更深一層的文章該如何作呢？專家學(xué)者的目光一致聚焦在了相關(guān)法律法規(guī)的完善上。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在實(shí)行的住房公積金管理?xiàng)l例是1999年頒布的，當(dāng)時(shí)參照的是1991年上海試點(diǎn)住房公積金時(shí)的模式制定的。叢城認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的情形無(wú)疑已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于目前住房公積金發(fā)展的形勢(shì)了。

　　“從住房公積金管理的重要性來(lái)講，條例的效力也太弱了，需要上升為法律�！蓖衾�娜說(shuō)。

　　那位九三學(xué)社地方委員會(huì)負(fù)責(zé)人在進(jìn)行了深入調(diào)研后提出，由于沒(méi)有新立法，使得司法部門面對(duì)公積金犯罪時(shí)無(wú)法可依，導(dǎo)致違規(guī)行為不斷。

　　他對(duì)記者說(shuō)：“盡管一些地方依據(jù)條例從實(shí)際出發(fā)，也相應(yīng)地制定了一些規(guī)定、辦法及操作規(guī)程，但在具體執(zhí)行中，確實(shí)碰到管理?xiàng)l例所不能解決的問(wèn)題，如基金投資風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)承擔(dān)、行業(yè)管理單位比地方單位繳存比例高的問(wèn)題等等，必須盡快建立健全住房公積金的法律、法規(guī)和政策、制度體系。建議將此條例修改完善后形成住房公積金管理法，使住房公積金管理法律化、制度化�！�

　　記者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于他的這種觀點(diǎn)，業(yè)內(nèi)專家一致表示贊同，并認(rèn)為，住房公積金管理法制化更為核心的問(wèn)題是，通過(guò)立法理順公積金繳納人與公積金管理中心的法律關(guān)系。

　　事實(shí)上，這一問(wèn)題新年伊始已經(jīng)凸現(xiàn)出來(lái)。

　　1月9日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新在全國(guó)建設(shè)工作會(huì)議上透露，2008年全國(guó)住房公積金繳納規(guī)模達(dá)到了2.02萬(wàn)億元，而閑置公積金支持經(jīng)濟(jì)適用房等保障房建設(shè)的試點(diǎn)工作也將啟動(dòng)，高達(dá)6000億元的閑置公積金開(kāi)閘投放經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)。

　　盡管許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在目前金融危機(jī)擴(kuò)大內(nèi)需的大形勢(shì)下，這部分資金對(duì)于緩解保障性住房建設(shè)的資金壓力很有幫助，如果能合理運(yùn)用將有效提高我國(guó)住房保障水平，但此舉仍引發(fā)了一些質(zhì)疑。

　　在一家知名網(wǎng)站進(jìn)行的“住房公積金用于住房保障建設(shè)”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，不少網(wǎng)友反對(duì)公積金用于保障房建設(shè)，理由是“住房公積金屬于個(gè)人繳納，應(yīng)該征求住房公積金繳納人的意見(jiàn)”。

　　實(shí)施公積金建房新政是否需要繳納人同意呢？或者說(shuō)公積金繳納大眾是否對(duì)公積金使用具有話語(yǔ)權(quán)呢？

　　“這一問(wèn)題問(wèn)到了現(xiàn)行住房公積金制度的軟肋上。”叢城說(shuō)。

　　據(jù)介紹，目前，住房公積金繳納人和公積金管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系并未在法律上厘定清楚。雖然，公積金管理?xiàng)l例明確規(guī)定，公積金管理機(jī)構(gòu)每年對(duì)繳存人所繳住房公積金進(jìn)行結(jié)息，但這不等于明確了管理機(jī)構(gòu)和繳納人之間，是儲(chǔ)戶和吸存機(jī)構(gòu)之間類似儲(chǔ)戶和銀行的關(guān)系。在法律意義上，大家把公積金交予公積金管理中心，是因?yàn)楦鞯刈》抗�積金管理中心被法定為具有管理公積金的職責(zé)，而并非因其有什么特別資信。

　　叢城進(jìn)一步分析道：“事實(shí)上，公積金中心只是一個(gè)事業(yè)單位，沒(méi)有注冊(cè)資金，根本談不上管理數(shù)以萬(wàn)計(jì)不確定對(duì)象的社會(huì)巨額資金所應(yīng)具備的管理能力和金融資信，顯然，管理中心和繳納人之間類似一種法定的公眾財(cái)產(chǎn)信托關(guān)系，這意味著公積金管理中心所有關(guān)于公積金資產(chǎn)投資運(yùn)用的決策，應(yīng)該經(jīng)過(guò)信托財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人表決同意�！彼�認(rèn)為，盡管條例的確設(shè)計(jì)了由管理委員會(huì)來(lái)行使公積金重大決策，但從實(shí)踐來(lái)看，管委會(huì)委員不具有公積金繳存大眾的代表性。在物權(quán)法已有的法律環(huán)境中，基于私人產(chǎn)權(quán)的公積金集合資金，作為產(chǎn)權(quán)人的繳存大眾，有理由過(guò)問(wèn)其信托財(cái)產(chǎn)的用途和去向，并對(duì)如何監(jiān)管具有話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　“住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當(dāng)然得問(wèn)老百姓了，但現(xiàn)在很多時(shí)候情況正好反過(guò)來(lái)了，這是需要通過(guò)法律予以糾正的�！蓖衾�娜說(shuō)。(本報(bào)記者 杜曉)