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　　要盡快進行災害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導作用，構(gòu)建全社會統(tǒng)一的災害管理、指揮、協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)由單一減災向綜合減災的轉(zhuǎn)變，形成災害應急管理的合力�！　�

　　由于我國災害問題的復雜性、群發(fā)性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應我國目前和未來的災害管理工作需要。

　　5月12日汶川大地震發(fā)生后，東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院迅速啟動了抗震救災應急研究計劃，集中優(yōu)勢研究力量展開一系列有針對性的研究工作。

　　日前，本報記者就“如何進一步強化和鞏固前期抗震救災成果，建立自然災害應急管理的科學機制”，采訪了該研究院研究員嚴紹兵。

　　建立專門應急機構(gòu)

　　記者：發(fā)達國家有什么樣的應急管理經(jīng)驗，您怎么看待發(fā)達國家的應急機制？

　　嚴紹兵：自然災害通常都會經(jīng)歷從醞釀、爆發(fā)、蔓延、減弱到最終消亡的生命周期。圍繞自然災害的生命周期，政府自然災害的應急管理應該貫穿自然災害的事前、事中和事后整個過程。盡管各國國情不同，面對的自然災害種類不同，但政府的應急機制通常都包括預防機制、預警機制、反應機制、控制機制、恢復機制等五個主要部分。

　　發(fā)達國家中央政府應急管理大體上可分為三種模式：美國模式、日本模式和俄羅斯模式。美國模式的總特征為“行政首長領(lǐng)導，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責”；俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應部門為主力”；日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡，中央會議制訂對策，地方政府具體實施”。

　　一個國家如何建立突發(fā)自然災害應急處理機制，是與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)自然災害的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的，在突發(fā)自然災害的應急處理方面有一些普遍適用的規(guī)則可以遵循。

　　我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴重，關(guān)系到整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和長治久安。在與自然災害的長期斗爭中，我國積累了許多應急管理的經(jīng)驗，制訂了“預防為主，防治結(jié)合”、“防救結(jié)合”等一系列政策方針，頒布了《破壞性地震應急條例》、《防震減災法》等一系列自然災害應急管理法律法規(guī)，初步建立起自然災害應急管理的工作體系。

　　但是與發(fā)達國家相比，我國自然災害的應急管理基本上還處于起步階段，因此除了自身經(jīng)驗的積累和實踐的探索之外，還需要對其他國家的經(jīng)驗教訓進行學習和借鑒。

　　記者：我國當前的應急管理機制是什么樣的？

　　嚴紹兵：長期以來，我國由于受分門別類的災害應急管理體制的限制，形成了單災種、分部門、分地區(qū)的單一災害管理模式。然而，突發(fā)自然災害往往突如其來，猝不及防，從而使得任何一個部門，有時甚至是一級政府，即使水平再高，能力再強，也難以單獨應對大規(guī)模的突發(fā)自然災害。因此，要盡快進行災害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導作用，構(gòu)建全社會統(tǒng)一的災害管理、指揮、協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)由單一減災向綜合減災的轉(zhuǎn)變，形成災害應急管理的合力。

　　從災害綜合管理的角度看，借鑒國外經(jīng)驗，我國應當建立統(tǒng)一的、專門的自然災害應急管理機構(gòu)。建立一個由國務院主要領(lǐng)導人(副總理或國務委員)牽頭的處理包括自然災害在內(nèi)的各種危機事件的綜合協(xié)調(diào)部門，該機構(gòu)獨立設置，隸屬于政府機構(gòu)序列；在該機構(gòu)下設立專門應對自然災害的職能部門，如自然災害局。

　　該職能部門的主要功能分為日常運作和應急管理兩個方面。日常運作就是定期召集專家對一定時間內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災害在內(nèi)的各種危機進行預警分析，向國務院有關(guān)領(lǐng)導定期匯報研究成果，提出應對危機事件的相應措施。同時，該機構(gòu)還應該建立重大危機事件會商制度。

　　綜合協(xié)調(diào)部門在平時主要起預警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務指導作用，一旦危機事件爆發(fā)了，應當隨即轉(zhuǎn)為國家應對有關(guān)危機事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的危機事件權(quán)威地調(diào)配資源，在災害預防和災區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

　　多方面完善應急機制

　　記者：我國當前已制訂了同防災、減災有關(guān)的法律、法令近百件，如《防震減災法》、《防洪法》等，您認為還有什么需要完善的地方？

　　嚴紹兵：世界上自然災害應急機制先進的國家，無不把災害立法作為實施災害管理的基礎(chǔ)。對于經(jīng)常發(fā)生的、對人民生命財產(chǎn)造成嚴重破壞的重大災害，更要制訂專門的法律文件來指導各團體及個人的減災防災措施。并且，從體系的要求看，減災法規(guī)不僅應有一套完備的單項法規(guī)，也要有一個能駕馭減災系統(tǒng)工程全局的基本法律。世界上很多國家都有《災害管理基本法》，并以此作為建立其他減災法規(guī)的基礎(chǔ)和指導減災活動的綱領(lǐng)。《災害管理基本法》應對地震災難預防、應對措施、信息傳遞、災后重建以及財政金融措施等做出規(guī)定，通過加強危機管理統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

　　目前，我國尚無一個綜合性規(guī)范防災減災工作的基本大法，致使減災領(lǐng)域中許多需要法律調(diào)整的關(guān)系和問題無法可依，政策和行政手段在相當程度上和相當范圍內(nèi)還在代替法律的功能；減災法律覆蓋災種偏少，內(nèi)容籠統(tǒng)，可操作性不強；缺少我國的減災基本計劃，以及各級政府的計劃。

　　我們認為，由于我國災害問題的復雜性、多發(fā)性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應我國目前和未來的災害管理工作需要。

　　記者：汶川地震造成數(shù)百萬人無家可歸，帳篷等物資緊缺，您認為我國該如何解決救災物資短缺這個問題，以應對可能出現(xiàn)的災害？

　　嚴紹兵：對做好救災物資儲備，我們必須充分認識。此外，各地應根據(jù)地理位置、氣候條件和災害發(fā)生特點的不同，在儲備物資品種方面有所側(cè)重，如洪澇地區(qū)可多儲備沖鋒舟、救生圈、橡膠艇等水上救生設備等；地震、泥石流易發(fā)地區(qū)可儲備挖掘機、鼓風機、救生擔架等尋找和挖掘被壓埋人員的救生裝備；雪災地區(qū)可儲備一批棉衣被、棉帳篷等物資。

　　對于國家級救災物資儲備倉庫及儲備中心的建設要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。在交通方便、物資豐富、災害多發(fā)區(qū)應多設一些，其他偏遠地區(qū)也要適當建設一批。國家和省級救災物資可由規(guī)劃中的市(州)、縣救災倉庫代儲、保管，縣(市)自身也要儲備必要的救災物資。而對于那些數(shù)量不足或不易長期保存的救災物資，要建立緊急采購程序�？h(市)以上災害管理部門要在災害發(fā)生之前，提前與提供主要救災物資的供應商簽訂采購合同，一旦災害發(fā)生，供應商能夠以最快的速度，提供價廉質(zhì)優(yōu)的救災物資，既可以減少物資儲備的成本，又能滿足災后緊急救助的需要。

　　災害發(fā)生后，救災物資由民政部門統(tǒng)一調(diào)撥，在24小時以內(nèi)送達災區(qū)。物資的出入庫清單要輸入專門的物資管理系統(tǒng)，通過計算機聯(lián)網(wǎng)，使各級領(lǐng)導隨時掌握儲備物資的品種、數(shù)量，便于救災物資的及時調(diào)撥和嚴格管理，防止挪用、濫用現(xiàn)象的發(fā)生。(宋凱)