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5月7日，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施第7天，全國有7個相關(guān)案例先后見諸報端。起草人之一莫于川教授將之稱為“七天七案例”。
七天七案例———立竿見影的效果讓立法者們深感欣慰，因為這意味著這部歷時9年醞釀的旨在打造陽光政府的重要行政法規(guī)，甫一頒布，就為公眾廣泛關(guān)注并積極運用于實踐。
然而，與公眾對該部法規(guī)的熱情參與相比，政府部門的前期準(zhǔn)備和重視程度卻差強人意。
2007年4月5日，《條例》正式出臺。
2008年5月1日，《條例》正式實施。
從頒布到實施，這期間有1年多的準(zhǔn)備期，如此“漫長”的準(zhǔn)備期，對行政法規(guī)來說確屬罕見，這說明立法者預(yù)見到了實施的難度。
那么，在這一年時間里，各級政府及其部門有沒有身體力行地進行前期籌備？
在2007年11月至2008年2月間，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川，攜同中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后研究人員林鴻潮，先后奔赴四川、江蘇、福建、云南數(shù)省，進行了為期3個月的實地調(diào)研，又與天津、遼寧、山東、廣東、浙江、北京等省市的政府信息官員進行了廣泛討論。
調(diào)研結(jié)果喜憂參半。這里既有身先士卒、工作出色的省份，也有置若罔聞、渾若不知的地區(qū)。從全國范圍來看，《條例》的實施準(zhǔn)備工作啟動稍慢，且各地政府步調(diào)不一。
個別地方政府置若罔聞
2007年8月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，部署實施準(zhǔn)備工作(下稱準(zhǔn)備通知)，此時距《條例》頒布已經(jīng)過去了整整4個月。
在地方上，四川、福建等個別基礎(chǔ)較好的省份趕在國辦通知之前起步，也正是這些省份順利完成了各項準(zhǔn)備工作，有利于《條例》在今年“5·1”后的正常實施。
多數(shù)省份在2007年9至11月間陸續(xù)發(fā)出準(zhǔn)備通知，但通知的發(fā)出絕不等同于準(zhǔn)備工作的實質(zhì)展開。作為最核心也是最艱巨的一項任務(wù)，政府信息公開指南和公開目錄的編制，才是實質(zhì)性準(zhǔn)備工作啟動的標(biāo)志，這一時間又比準(zhǔn)備通知的發(fā)出要更晚一些。
值得一提的是，個別地方政府在整個準(zhǔn)備期間，對《條例》的頒布置若罔聞、渾然不知，直至《條例》實施，也沒有開展任何實質(zhì)性的工作。
這從《條例》實施后頻繁出現(xiàn)的訴訟上正可以得到印證。
5月4日，有記者電話聯(lián)線莫于川，希望他對“包頭空難”中受害者家屬狀告國家民航總局的事件發(fā)表看法，原因是5月1日《條例》實施后，該事件有了新的進展，原告一方請求法院“判定被告依法履行政府信息公開義務(wù)，依法發(fā)布包頭空難事故的調(diào)查報告”。
隨后幾天，又有人向莫于川咨詢阜陽EV71病毒事件、河南省環(huán)保局事件、湖北勞動保障局事件、湖南汝城縣事件等等，多起案例無一不涉及到剛剛實施的《條例》，這從另一方面暴露出少數(shù)地方政府的措手不及。
“從中也可以看出，如果政府不做好準(zhǔn)備，將會非常被動。這也體現(xiàn)出政府前期準(zhǔn)備不足的現(xiàn)狀。”莫于川說。
5月5日下午3時，上海律師嚴義明來到河南省環(huán)保局，遞交了一份《政府環(huán)境信息公開申請書》，成為向河南省環(huán)保局申請公開環(huán)境信息的第一人。
但面對嚴義明的來訪，河南省環(huán)保局的工作人員甚至不知道該由哪個部門接待他，幾經(jīng)周折后，交由辦公室一位人員接待。
對此，嚴義明回應(yīng)說：“國家環(huán)保部門已在去年4月公布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，今年5月1日起施行，給各級環(huán)保部門充裕的時間準(zhǔn)備信息公布，但實際情況卻難令人滿意�！�
根據(jù)莫于川的調(diào)研報告，上述問題在全國范圍內(nèi)普遍地存在著。莫于川認為，解決當(dāng)前的種種難題成為了當(dāng)務(wù)之急，否則可能將會有更多的訴訟出現(xiàn)。
垂直領(lǐng)導(dǎo)部門變?yōu)椤八澜恰?/strong>
《條例》第4條規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構(gòu))負責(zé)本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府信息公開主管部門的確定首先成為一個棘手的問題。
盡管多數(shù)地方政府都成立了以一位副職領(lǐng)導(dǎo)為首的政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(多稱為信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組)，但此類機構(gòu)的“務(wù)虛”色彩濃厚。一定行政區(qū)域內(nèi)政府信息公開工作的推進，仍需依托于某一明確的主管部門，但這個主管部門往往難以確定。
絕大多數(shù)地方政府將其辦公廳(室)確定為主管部門。選擇辦公廳(室)作為主管部門一方面能夠與國務(wù)院的體制接軌，另一方面也可以發(fā)揮其職能廣泛、協(xié)調(diào)有力的優(yōu)勢。
但問題在于，近年來各地政務(wù)公開工作多由黨的紀(jì)檢部門(與政府的監(jiān)察部門合署辦公)主管，中央在公開條例頒布之后也沒有明確紀(jì)檢監(jiān)察部門的該項權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何處置。由政府辦公廳(室)主管政府信息公開工作，就將面臨與紀(jì)檢監(jiān)察部門職權(quán)重疊、關(guān)系不明的難題。實踐中，許多地方政府已經(jīng)為了區(qū)分兩者職權(quán)，甚至為了辨析政府信息公開與政務(wù)公開兩個概念的關(guān)系而大感困惑、大傷腦筋。
另一個亟待解決的問題，是部分地區(qū)的垂直領(lǐng)導(dǎo)部門已經(jīng)成為公開條例實施推動中的“死角”。根據(jù)現(xiàn)有體制，海關(guān)、國稅、金融、外匯管理等中央垂直系統(tǒng)，以及地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、國土等省以下垂直系統(tǒng)，不是(省以下)地方政府的工作部門或下屬機構(gòu)。因此，對這些部門政府信息公開工作的推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，地方政府往往無能為力。在公開條例的實施準(zhǔn)備過程中，多數(shù)地方政府對上述部門———尤其是中央垂直部門不敢觸動。個別地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)甚至聲稱其信息系統(tǒng)集中建在上級部門，本級機關(guān)無權(quán)掌握和公開，從而拒絕地方政府信息公開主管部門對其行使職權(quán)。如此一來，公開條例的實施效果必將大打折扣，垂直部門勢必成為陽光照不到的“死角”。
莫于川教授認為，上述做法已經(jīng)嚴重背離了公開條例的立法初衷，《條例》所規(guī)定地方政府信息公開主管部門行使職權(quán)的范圍是“本行政區(qū)域”，而非本級政府下屬部門或機構(gòu)，理所當(dāng)然地應(yīng)將設(shè)立于本行政區(qū)域的垂直領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)包括在內(nèi)。而上述情況的出現(xiàn)，也為許多地方政府所始料未及，至今未能扭轉(zhuǎn)局面。只有少數(shù)地區(qū)，如安徽省從一開始便明確提出垂直部門必須在屬地政府的監(jiān)督下開展政府信息公開工作，這一做法值得中央政府和其他地方政府借鑒。
公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”
《條例》第16條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。
《條例》所規(guī)定的法定公開場所———即必須設(shè)置的場所———包括各級國家檔案館和公共圖書館(簡稱“兩館”)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級政府對“兩館”的開辟和建設(shè)盡管有所投入，但結(jié)果并不盡如人意。
《條例》將檔案館確定為法定公開場所，各級檔案工作人員無不歡欣鼓舞，將提供政府信息公開服務(wù)視為其拓展職能、提升形象的絕好契機，檔案學(xué)界更出現(xiàn)了一股探討檔案館新功能的熱潮。不可否認，檔案館作為政府信息公開的法定場所，在信息資源、查閱環(huán)境、技術(shù)經(jīng)驗、服務(wù)水平等方面有著其他場所難以比擬的優(yōu)勢，但其面臨的最大問題，是各機關(guān)信息報送的不完整和不及時。檔案部門長期以來在政府內(nèi)部缺乏足夠權(quán)威，即使三令五申、反復(fù)催討，也往往不能獲得其他部門的配合。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”尷尬。公共圖書館之所以能夠被公開條例確定為另一法定公開場所，其優(yōu)勢無非在用戶眾多、信息化程度高、文獻深加工能力強等方面，此前部分發(fā)達地區(qū)將圖書館辟為政府信息公開場所的實踐也確實取得了成功。不可否認的是，公共圖書館的上述優(yōu)勢，只在少數(shù)大城市存在。對于廣大普通地區(qū)而言，非但上述優(yōu)勢蕩然無存，反之，圖書館公眾認知度低、軟硬條件匱乏等劣勢恰恰使其很難承擔(dān)公開條例賦予的新職能。
受制于上述種種困難，除個別特大城市之外的大多數(shù)地方政府，對公共圖書館的設(shè)置采取了規(guī)避態(tài)度。其最為典型的做法，是僅僅在圖書館設(shè)置若干臺可以連接政府網(wǎng)站的微機，以此證明已將其辟為政府信息公開場所，以“滿足”公開條例的要求。很顯然，這種做法與《條例》的立法初衷已經(jīng)大異其趣了。
部分政府網(wǎng)站變成“空架子”
《條例》第15條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。
其中，政府網(wǎng)站以信息容量巨大、信息載體豐富、信息更新及時、使用成本低廉、整理存儲方便、輻射范圍廣闊等眾多優(yōu)勢，被定位為政府信息公開的“第一平臺”。
調(diào)查表明，在《條例》實施準(zhǔn)備的有限時間內(nèi)，各級政府對其他方式的完善改良措施不多，無不將其主要精力集中到政府網(wǎng)站———尤其是門戶網(wǎng)站建設(shè)上。
根據(jù)最新數(shù)據(jù)，目前我國各級政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達86.2%，96%的國務(wù)院部門、97%的省級政府、96.7%的地市級政府、87%的縣級政府擁有了自己的網(wǎng)站。
但在數(shù)量如此眾多的政府網(wǎng)站———主要是地方政府網(wǎng)站中，能夠充分實現(xiàn)信息整合和信息發(fā)布的網(wǎng)站寥寥無幾。在大多數(shù)地方，公眾仍需在各部門網(wǎng)站上分別檢索后進行綜合處理，才能完整獲得所需的政府信息。
調(diào)研顯示，政府門戶網(wǎng)站的信息公開功能，僅僅在上海、廣州、深圳、成都、南京等極少數(shù)特大城市得到了較充分的實現(xiàn)。
而大部分地方政府網(wǎng)站的現(xiàn)狀是：重單向公開而輕雙向交流，互動欄目使用率低、實效性差；在單向公開中，重主動公開而輕依申請公開，大多沒有建立申請受理平臺；在主動公開中，重信息發(fā)布而輕信息整合與信息加工，搜索引擎的查全率、查準(zhǔn)率很不理想。
5月7日，本報記者登錄湖北省鄖西縣人民政府的官方網(wǎng)站，點擊其放在首頁顯要位置的“政府信息公開”，網(wǎng)頁中顯示大字“認真做好《中華人民共和國政府信息公開條例》實施工作”，除此之外，并無其他具體內(nèi)容，網(wǎng)頁頂端寫明“欄目正在建設(shè)中”。
記者又相繼登錄甘肅、河南、廣西等省份的一些縣、市官方網(wǎng)站，其中有多數(shù)網(wǎng)站的“政務(wù)公開”欄目處于空無狀態(tài)，有些鏈接根本無法跳轉(zhuǎn)，變成了“空架子”。
人民大學(xué)和政法大學(xué)聯(lián)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題遠不止于上述幾項。有關(guān)信息公開制度規(guī)范的建立、有關(guān)政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告的落實，均存在著程度不同的問題。
信息公開是一場行政領(lǐng)域的革命
“雖然路上有重重困難，但是我們應(yīng)該看到希望”、“因為這就是‘公開’的力量”、“中國正在進行一場行政領(lǐng)域的革命”、“雖然要付出成本和承擔(dān)風(fēng)險，但這注定是事半功倍的事情”———莫于川一系列的措辭讓人們堅信《條例》對政府依法行政，將帶來深刻變革。
在調(diào)研中，他們確實看到了希望。
林鴻潮隨莫于川進行實地調(diào)研第一站是云南省的尋甸縣，這是一個國家級貧困縣，這里的信息公開制度幾乎“絕跡”。
但這并沒有打擊到兩人的熱情，隨后兩人輾轉(zhuǎn)到了四川省成都市，莫于川和林鴻潮對當(dāng)?shù)氐膭趧优c社會保障系統(tǒng)進行了“信息公開”的培訓(xùn)，讓林鴻潮興奮的是，座無虛席的報告講堂和蜂擁而至的“學(xué)生”。
他們在河北省培訓(xùn)時，初有成效。莫于川隨身帶有中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心編制的宣傳單，標(biāo)題叫作“你需要知道的———關(guān)于《中華人民共和國政府信息公開條例》”。在河北期間，他們采取開放式培訓(xùn)，民眾可以免費領(lǐng)取宣傳單，結(jié)果當(dāng)時引發(fā)了許多民眾的熱情，有很多人向莫于川咨詢案件，這些都是莫于川始料未及的。
另外，上海、廣東、四川、福建等基礎(chǔ)較好的省份都建立起了一套相對完善的應(yīng)對機制，“陽光政府”在這些地方正漸行漸近。(記者 李亮)
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