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檢察日?qǐng)?bào):公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度亟待立法完善

2008年04月21日 09:19 來(lái)源:檢察日?qǐng)?bào) 發(fā)表評(píng)論

  財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為反腐敗的一項(xiàng)重要舉措在許多國(guó)家都已經(jīng)建立起來(lái),被證明是有效規(guī)范公務(wù)員行為的一項(xiàng)基本制度和國(guó)際慣例。從立法上探討公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于依法約束公務(wù)員行為、防止權(quán)力腐敗,使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意義。

  公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度亟待立法完善

  財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指法定范圍內(nèi)的國(guó)家公務(wù)員依照法定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)狀況及變化情況,并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度。目前,我國(guó)尚未建立完善的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。筆者認(rèn)為,建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以依法約束公務(wù)員行為、防止權(quán)力腐敗,是反腐倡廉走向法制化的一個(gè)重要標(biāo)志。

  -國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度概覽

  自1883年英國(guó)的《凈化選舉,防止腐敗法》首開(kāi)該制度的立法先河以來(lái),美國(guó)、法國(guó)、泰國(guó)、墨西哥、新加坡、韓國(guó)、俄羅斯、加拿大、尼日利亞等國(guó)紛紛效仿并建立起符合本國(guó)國(guó)情的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。時(shí)至今日這一制度已成為現(xiàn)代法治國(guó)家普遍實(shí)行的反腐利器,有著“陽(yáng)光法案”、“終端反腐”之美稱。具體而言,各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的內(nèi)容不盡相同,主要包括以下幾個(gè)方面:

  第一,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體。各國(guó)法律劃定的范圍有寬有窄,如俄羅斯、新加坡等國(guó)對(duì)公職人員不分級(jí)別,一律要求實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào),而美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)則規(guī)定必須是法定的某種級(jí)別或等級(jí)以上的公職人員才必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。與此同時(shí),大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定,申報(bào)人不僅要申報(bào)本人的財(cái)產(chǎn),還要申報(bào)配偶和直系親屬的財(cái)產(chǎn)。

  第二,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容。主要包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、債權(quán)、債務(wù)、禮品饋贈(zèng)、招待費(fèi)以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等。如美國(guó)規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容不僅包括勞務(wù)所得、投資收益,而且包括買(mǎi)賣(mài)交易情況、接受的贈(zèng)與和賠償以及債務(wù)和受雇職位的情況,而韓國(guó)甚至要求申報(bào)人說(shuō)明財(cái)產(chǎn)取得的具體日期及經(jīng)過(guò)。

  第三,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類(lèi)。一般可分為三種:一是初任申報(bào)指公職人員應(yīng)在出任后的一定日期內(nèi),就其現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行申報(bào),如新加坡為到職時(shí),韓國(guó)為任職后一個(gè)月內(nèi);二是日常申報(bào),指任職后在國(guó)家法定的申報(bào)日期進(jìn)行申報(bào),如俄羅斯為不得晚于第二年的4月1日;三是離職申報(bào),指公職人員因特定職務(wù)任期屆滿,或者不再?gòu)氖聡?guó)家公務(wù)活動(dòng),或者因年齡等原因而離退休時(shí),必須申報(bào)其全部財(cái)產(chǎn)。

  第四,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理與審查機(jī)關(guān)。有兩種設(shè)置模式:一種是受理機(jī)關(guān)與審查機(jī)關(guān)相結(jié)合的模式,這也是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的模式,受理機(jī)關(guān)同時(shí)肩負(fù)著對(duì)申報(bào)材料的審查職責(zé);另一種是受理與審查機(jī)關(guān)相分離的模式,其典型代表是韓國(guó),其財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部各專門(mén)部門(mén),而審查機(jī)關(guān)則是公職人員道德委員會(huì)。至于申報(bào)材料的公開(kāi)與否,各國(guó)立法采取了不同的態(tài)度,有的采取公開(kāi)原則,如韓國(guó)、法國(guó);有的采取有限制的公開(kāi)原則,如美國(guó)、俄羅斯;有的采取保密原則,如泰國(guó)。

  第五,違法申報(bào)的法律責(zé)任。各國(guó)都規(guī)定了強(qiáng)有力的監(jiān)督、懲罰手段,除對(duì)違反者規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律、行政處分外,還規(guī)定了嚴(yán)厲的刑罰制裁措施。如美國(guó)對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者,司法部可對(duì)當(dāng)事人提出民事訴訟,法院可判處1萬(wàn)美元以下的罰款;對(duì)故意提供虛假信息的人,更可提起刑事訴訟,判處最高25萬(wàn)美元的罰款或5年監(jiān)禁。

  -我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的缺失

  在我國(guó),早在1989年就有全國(guó)人大代表提出制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法建議,1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)曾將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃,但由于各種原因,至今尚未出臺(tái)。后來(lái),中央先后發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定試行》,初步確立了我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架,在一定程度上增強(qiáng)了國(guó)家工作人員家庭財(cái)產(chǎn)的透明度,強(qiáng)化了對(duì)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)常性監(jiān)督。然而,到目前為止,我國(guó)既沒(méi)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)法,也沒(méi)有關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的正式規(guī)范性法律文件,這不利于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度充分發(fā)揮肅貪治腐、防腐倡廉的積極作用。因此,出臺(tái)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為,總體而言,現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

  第一,法律地位不明確。

  我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的兩個(gè)規(guī)定,在性質(zhì)上都屬于政策性文件而非規(guī)范性法律文件,這不僅影響了公眾對(duì)該制度的知曉程度和監(jiān)督程度,也缺乏相應(yīng)的法律權(quán)威性。而2005年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,雖然對(duì)規(guī)范公務(wù)員的管理、保障公務(wù)員的合法權(quán)益起到了重要作用,但也沒(méi)有對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)作出規(guī)定,這不得不說(shuō)是一大缺憾。

  第二,財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍過(guò)窄。

  現(xiàn)有規(guī)定所指的申報(bào)主體只包括黨政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部,以及國(guó)有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人,而不包括軍事機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、縣(處)級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部。這一規(guī)定與我國(guó)刑法第九十三條關(guān)于國(guó)家工作人員的規(guī)定不協(xié)調(diào),與刑法第三百九十五條規(guī)定的巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的主體范圍不一致,導(dǎo)致了法律體系內(nèi)部的矛盾與沖突。

  第三,需申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍不周延。

  現(xiàn)有規(guī)定列舉的需申報(bào)的收入主要包括工資、獎(jiǎng)金津貼、勞務(wù)所得和承包、承租經(jīng)營(yíng)所得這四項(xiàng),然而,這些收入只能反映官員公開(kāi)的合法經(jīng)濟(jì)收入情況,無(wú)法反映其真實(shí)的財(cái)產(chǎn)增量,更無(wú)法監(jiān)控官員的灰色和黑色收入情況,與設(shè)立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的初衷相去甚遠(yuǎn)。

  第四,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的類(lèi)型單一。

  現(xiàn)有規(guī)定所設(shè)計(jì)的只是一年申報(bào)兩次、半年申報(bào)一次的日常申報(bào)制度。僅僅規(guī)定日常申報(bào),而不規(guī)定初任申報(bào)和離職申報(bào),就無(wú)法將申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況自始至終置于監(jiān)督之下。可見(jiàn),財(cái)產(chǎn)申報(bào)類(lèi)型的單一化,不利于職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開(kāi)展。

  第五,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管權(quán)威。

  現(xiàn)有規(guī)定授權(quán)申報(bào)人所屬各單位組織部門(mén)、人事部門(mén)負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào),并按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料送相應(yīng)的上級(jí)組織、人事部門(mén)備案。然而,組織人事部門(mén)一般只對(duì)干部的工資性收入進(jìn)行登記,對(duì)工資以外的其他收入和財(cái)產(chǎn),由于缺乏相應(yīng)的職權(quán)和手段,監(jiān)督難以落實(shí),明顯缺乏權(quán)威,難以真正承擔(dān)起財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記的稽核職能。而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的黨的紀(jì)檢部門(mén)和行政監(jiān)察部門(mén)并不受理申報(bào),只對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,極大地降低了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)有的作用。

  第六,違規(guī)拒報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的責(zé)任過(guò)輕。

  現(xiàn)有政策只規(guī)定了對(duì)申報(bào)人不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)收入的,由所在黨組織、行政部門(mén)或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其申報(bào)、改正,并視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分。顯然,這種責(zé)任制度過(guò)于溫和,對(duì)于申報(bào)制度難以起到應(yīng)有的保障作用。

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編輯:朱鵬英】
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