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審計(jì)署報(bào)告:上海社保案201億元資金投向房地產(chǎn) (3)

2008年03月26日 08:20 來(lái)源:新華網(wǎng) 發(fā)表評(píng)論

  15年投資路

  縱觀上海社保的投資歷史,大規(guī)模的投資起步于1994年,15年之路顯示,無(wú)論在投資領(lǐng)域、投資程序,還是投資收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié),此前由少數(shù)人決斷,缺乏監(jiān)督的運(yùn)營(yíng)模式都是一個(gè)錯(cuò)誤的方向。

  1994年,浦發(fā)銀行在政府的同意下成立了社;鸩浚瑢K矩(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)社;,此為上海社保資金投資的第一階段。

  社;疬@一托管運(yùn)營(yíng)模式,曾寫(xiě)進(jìn)1994年頒行的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》!掇k法》第四十一條稱:“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值運(yùn)營(yíng)委托上海浦東發(fā)展銀行進(jìn)行!

  1994年至1998年,社保資金通過(guò)浦發(fā)行社保部共投入105.2億,主要投資領(lǐng)域是房地產(chǎn)和證券。

  1998年,由于焦點(diǎn)訪談節(jié)目播出了四川的社;鸨慌灿玫那闆r,當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看后要求全國(guó)清查社保資金情況,隨后國(guó)務(wù)院即發(fā)布第27號(hào)文。

  27號(hào)文件一方面嚴(yán)格限定地方社;鸬耐顿Y范圍只能是存國(guó)有銀行或者購(gòu)買國(guó)債,另一方面明確了地方社保基金的管理方式采用收支兩條線,由財(cái)政局設(shè)立財(cái)政專戶管理。

  由此,上海社保按照國(guó)家要求,在1999年清理收回了委托浦發(fā)行運(yùn)營(yíng)的資金,清理活動(dòng)持續(xù)至2005年底。

  據(jù)了解此階段的投資收益尚可,共取得投資收益40.91億元。但是,社保局曾試圖隱瞞投資收益!巴ㄟ^(guò)編制兩套報(bào)表的方式,試圖隱瞞委托浦發(fā)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值收益18.53億!睂徲(jì)結(jié)果顯示。

  1998年國(guó)務(wù)院27號(hào)文后,社保局作為運(yùn)營(yíng)主體,開(kāi)始進(jìn)入第二階段——自營(yíng)初始階段。

  此時(shí),出于社保資金安全性的考慮,房地產(chǎn)投資和證券投資已經(jīng)被嚴(yán)令禁止,但是,上海社保資金此時(shí)不僅沒(méi)有從房地產(chǎn)中脫身而出,相反繼續(xù)大肆進(jìn)軍房地產(chǎn)領(lǐng)域。

  在此期間,社;鹨园猜(lián)公司和東展公司的名義,相繼投資了明天廣場(chǎng)、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場(chǎng)和來(lái)福士廣場(chǎng)五大商業(yè)地產(chǎn)。

  如果說(shuō)第一階段,社;鹜顿Y房地產(chǎn)和股票尚可解釋為“探索”,此時(shí),已明顯是以身試法。

  2002年,社保資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)入最危險(xiǎn)的第三階段——擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)階段,各種問(wèn)題開(kāi)始集中爆發(fā)。

  一位社保局干部承認(rèn),就社保資金的運(yùn)營(yíng),社保局曾在2000年制定《專項(xiàng)保險(xiǎn)基金委托運(yùn)營(yíng)管理辦法》,后2002年又制定了一個(gè)《專項(xiàng)基金運(yùn)營(yíng)管理辦法》(沒(méi)有正式發(fā)文),以規(guī)范社保資金運(yùn)營(yíng)的程序。

  但實(shí)際情況是,多年以來(lái),社保資金的運(yùn)營(yíng)情況在即使社保局內(nèi)部,也只有極少數(shù)人知道。除了參與處室的少數(shù)人,局里其他人并不了解資金量和資金運(yùn)營(yíng)情況。僅有的一次通報(bào),是在2005年底的一次會(huì)議上向全局通報(bào)了資金運(yùn)營(yíng)工作的概況,但也沒(méi)有透露具體的投資保值增值情況。

  而其決策程序、投向哪些領(lǐng)域、以什么方式投資,更是只有少數(shù)幾個(gè)經(jīng)辦人和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機(jī)密”。

  據(jù)一位原社保局副局長(zhǎng)口述,這些情況從來(lái)沒(méi)有在局長(zhǎng)辦公會(huì)上討論過(guò),他在2006年7月之前,甚至都不知道有“沸點(diǎn)”這個(gè)公司。

  由此可見(jiàn),借保值增值名義進(jìn)行的上海社保資金管理模式改革,事實(shí)上已淪為少數(shù)人操控的資金游戲。

  從2002年開(kāi)始,社保局一方面擴(kuò)大了基金運(yùn)營(yíng)的規(guī)模和范圍,除了企業(yè)年金基金外,還拓展到其他險(xiǎn)種,截至2006年7月,運(yùn)營(yíng)基金余額達(dá)到387.31億;另一方面,則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購(gòu)買銀行債等多種形式展開(kāi)運(yùn)營(yíng),資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大。

  據(jù)社保局一位干部介紹,社保資金進(jìn)行委托理財(cái),從2000年開(kāi)始經(jīng)歷了三種模式,起初是銀證合一的模式,由社保局將資金委托證券公司理財(cái),銀行作為第三方負(fù)責(zé)擔(dān)保,后來(lái)銀行的角色由擔(dān)保變成了監(jiān)管,在2003年11月前后,銀行從監(jiān)管變?yōu)橥泄堋?

  一位法律界資深人士分析,通過(guò)這三種模式的變化,資金方(社保資金)的風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上被逐步放大了。

  他解釋說(shuō):“因?yàn)殂y行作為第三方,角色分別是擔(dān)保—監(jiān)管—托管,其中擔(dān)保的責(zé)任最大,一旦資金損失,銀行要全部承擔(dān)賠付責(zé)任,托管則要看具體托管條款怎么簽,是否列明嚴(yán)格的托管責(zé)任,一般而言,只是資金放在銀行,所有權(quán)不轉(zhuǎn)移,銀行也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)!

  到了2004年,上海社保資金委托理財(cái)模式進(jìn)一步改革,開(kāi)始引進(jìn)第四方經(jīng)紀(jì)人,由經(jīng)紀(jì)人接受受托的證券公司指令操作進(jìn)行交易。同在這一年,社;痖_(kāi)始在個(gè)別受托的證券公司開(kāi)展債券交易。

  從表面看,社保資金購(gòu)買國(guó)債為國(guó)家法律所許可,但這背后同樣存在后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)!巴ㄟ^(guò)國(guó)債回購(gòu)質(zhì)押,本不許進(jìn)入證券市場(chǎng)的社保資金就‘曲線’入市,在我們經(jīng)手的案件中,社保資金存在這種情況!鄙虾J蟹ㄔ合到y(tǒng)人士介紹。

  1998年開(kāi)始,上海社保還采取了信托貸款的模式,基本原理和委托理財(cái)一樣。前述社保局內(nèi)部人士介紹,信托貸款只委托給了三家,分別是愛(ài)建信托、國(guó)際信托和華寶信托。其區(qū)別在于,在國(guó)際信托和華寶信托,社保資金有獨(dú)立帳戶,而在愛(ài)建則沒(méi)有。

  法律界人士指出,沒(méi)有獨(dú)立賬戶,使得社保資金和愛(ài)建信托本身的資金混為一體,其資金所有者權(quán)益難以保障。而這個(gè)愛(ài)建本身的運(yùn)營(yíng)亂象同樣是前幾年的公共話題。

  而委托貸款是最新的一種模式,是從2004年4季度才開(kāi)始的。

  其基本路徑是社保局把錢通過(guò)銀行給借款人,借款人提供抵押物對(duì)應(yīng)該債權(quán),由銀行實(shí)施監(jiān)管。

  張榮坤的沸點(diǎn)投資就是采用了這種模式,即社保局借款給沸點(diǎn)公司,沸點(diǎn)公司用這筆錢去購(gòu)買滬寧高速公路后,反手將公路抵押給社保局。

  知情人士介紹,2004年之后,由于國(guó)家收緊房地產(chǎn)信貸銀根,房地產(chǎn)公司從銀行貸款非常困難,而社保局委托貸款則相對(duì)容易得多。因?yàn)槠涑绦蛳喈?dāng)簡(jiǎn)單——借款人由社保局選定后,通過(guò)銀行辦理貸款手續(xù)。既沒(méi)有對(duì)借款人信用、還貸能力的嚴(yán)格審查,對(duì)項(xiàng)目本身的合規(guī)性要求亦非常寬松。

  由此,一大批四證不全、自有啟動(dòng)資金不足的項(xiàng)目成功地從社保局獲得資金支持。審計(jì)報(bào)告顯示,有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

  除了多種方式進(jìn)行資金運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之外,社保局內(nèi)部的架構(gòu)亦是一片混亂,所謂的內(nèi)部分工監(jiān)管形同虛設(shè)。

  2002年,上海社保局同時(shí)設(shè)立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機(jī)構(gòu),但實(shí)際上,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和企業(yè)年金如同上海社保局的左右兩手。

  “我們局就是以企業(yè)年金發(fā)展中心的名義進(jìn)行社保資金的運(yùn)作,局里決定如何運(yùn)作后,有關(guān)資金運(yùn)營(yíng)的合同,協(xié)議蓋企業(yè)年金中心的章。考慮到社保局是政府機(jī)關(guān),以局的名義運(yùn)作不太妥當(dāng)!币晃簧绫>謨(nèi)部人士交代。

  據(jù)社保局官方網(wǎng)站介紹,社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理處是社保局一個(gè)內(nèi)設(shè)行政業(yè)務(wù)處室,其職責(zé)是制定本市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、運(yùn)營(yíng)的政策;組織社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算方案編制的有關(guān)工作;對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理實(shí)施行政監(jiān)督等。

  但實(shí)際上,這一本應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政監(jiān)督職能的處室沒(méi)有履行其應(yīng)有的行政監(jiān)督職能,相反,其所謂的監(jiān)督職能實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在對(duì)社保資金投資的項(xiàng)目進(jìn)行審核上。

  據(jù)該處室內(nèi)部人士透露,基金監(jiān)管處自2000年開(kāi)始負(fù)責(zé)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。 2004年4季度,社保局開(kāi)始搞委托貸款項(xiàng)目,基金監(jiān)管處負(fù)責(zé)對(duì)資金托管機(jī)構(gòu)處提出的項(xiàng)目的意向書(shū)進(jìn)行審核后報(bào)給局領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)對(duì)抵押物進(jìn)行審核。

  更具諷刺的是資金托管機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)成立于2003年11月。設(shè)立之初的職責(zé)是對(duì)原已經(jīng)在證券市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)的委托理財(cái)資金做清理回收工作,但在2004年3季度社保局開(kāi)始委托理財(cái)項(xiàng)目后,其職能非但不是清理回收,反而是繼續(xù)放貸。

  “機(jī)構(gòu)處2004年3季度增加了一項(xiàng)業(yè)務(wù)就是對(duì)委托貸款項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目可行性的分析、論證、辦理委托貸款,委托貸款后的日常監(jiān)督管理!辟Y金托管機(jī)構(gòu)處一位內(nèi)部人士介紹說(shuō)。

  亡羊補(bǔ)牢

  社保案發(fā)后,上海開(kāi)始積極采取補(bǔ)救措施。

  2006年底,上海市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《上海市社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》,辦法對(duì)社保基金財(cái)務(wù)管理制度作了進(jìn)一步的細(xì)化、健全和完善。

  2007年1月,上海著手組建體制內(nèi)、開(kāi)放型的上海市社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)。

  據(jù)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)除了研究本市社保監(jiān)督工作的重大事項(xiàng)外,還將依法組織對(duì)社保政策執(zhí)行情況和社保基金管理運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督,并定期公布社保基金的管理和監(jiān)督情況。

  2007年5月19日,上海掛牌成立長(zhǎng)江養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司,該公司由11家中央及上海國(guó)有大企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立,注冊(cè)資本為5億元人民幣。

  開(kāi)業(yè)當(dāng)天,時(shí)任上海市委書(shū)記的習(xí)近平,市長(zhǎng)韓正等領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到場(chǎng)。據(jù)悉,長(zhǎng)江公司已經(jīng)取得企業(yè)年金經(jīng)營(yíng)資格,將整體承接之前的企業(yè)年金。

  而據(jù)有關(guān)方面透露,社保資金的清理回收工作還在進(jìn)行中,到期貸款已逐步收回,未到期貸款也在有關(guān)方面的嚴(yán)格監(jiān)管中,將逐步收回。

  審計(jì)報(bào)告透露,截至2007年4月23日,255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)

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