事實(shí)遠(yuǎn)比已知的觸目驚心。
就在上海社保案漸入尾聲,主要涉案人員已進(jìn)入司法審判程序之際(據(jù)新華社2006年9月至2007年12月期間報(bào)道,原上海市社保局局長祝均一,已獲刑18年;原福禧集團(tuán)董事長張榮坤,已開庭審判;原上海市市委書記陳良宇,已被免職接受調(diào)查),記者獲得一份國家審計(jì)署所做的2007年第86號(hào)《上海市社保基金運(yùn)營及管理情況專項(xiàng)審計(jì)》報(bào)告。
該報(bào)告系統(tǒng)揭示了自上世紀(jì)90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案發(fā)之日止,上海社;鹫鎸(shí)的運(yùn)營及管理情況。
報(bào)告所披露的社;鹫w狀況遠(yuǎn)比此前所暴露的福禧個(gè)案更為觸目驚心:“多年來,上海市社保局共計(jì)運(yùn)營基本社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)等8個(gè)險(xiǎn)種的社保資金,金額共計(jì)達(dá)329.44億,截至2006年7月17日,尚未收回的資金達(dá)255.41億,占運(yùn)營資金余額387.31億元的66%!
根據(jù)報(bào)告,這些違規(guī)運(yùn)營的社保資金大量投向了和國家宏觀政策導(dǎo)向不符的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域——比如房地產(chǎn)業(yè)。
“截至2006年7月17日,對(duì)44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額201.25億,社保資金甚至給不法商人和企業(yè)提供了大量的資金支持。”
更有甚者,上海社保局一方面曾試圖弄虛作假掩蓋投資損失,另一方面又曾試圖掩蓋投資收益!芭撟骷傺谏w損失9262.2萬”,“長期兩套報(bào)表,瞞報(bào)增值收益31.22億”。
對(duì)于自1991年起步的中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,18年間爭議不斷,圍繞社保資金該如何運(yùn)營在業(yè)界一直存在兩種觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為,鑒于我國龐大的人口老齡化壓力,社保資金未來存在巨大的支付壓力,因此應(yīng)當(dāng)在完善制度建設(shè)的前提下允許社保資金投資運(yùn)營;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,社保資金是“養(yǎng)命錢”,不可輕舉妄動(dòng),應(yīng)嚴(yán)格限制投資運(yùn)營,以避免可能帶來的投資損失風(fēng)險(xiǎn)。
原上海社保局局長祝均一是前一觀點(diǎn)的代表人物,一直以強(qiáng)硬的改革派面目示人。但現(xiàn)在看來,祝顯然忽視了上述兩種觀點(diǎn)既有交鋒的一面,更有統(tǒng)一的一面,即在具有完善制度和陽光規(guī)則的前提下,保障社保資金的安全運(yùn)作。
眼前的這份上海社保審計(jì)報(bào)告為人們展示了一個(gè)“壞的樣本”:在不透明的制度下,社保資金不僅無法遏制投資沖動(dòng),長期大量違規(guī)投資,而且在投資領(lǐng)域、投資程序、投資收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié),無不存在嚴(yán)重問題。
更讓人憂心的是:此種狀況不獨(dú)上海,全國其他地方亦相去不遠(yuǎn)。
2007年11月,國家審計(jì)署對(duì)全國29個(gè)省(區(qū)、市)社;鸬膶m(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示,1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元,2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達(dá)47.88億元。
違規(guī)運(yùn)營329億
1991年,按照國家社會(huì)保險(xiǎn)改革的要求,上海市陸續(xù)建立了五項(xiàng)基本社保制度(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn))和企業(yè)年金制度。此外在1999年前后,上;诘貐^(qū)特性,還相繼設(shè)立了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、小企業(yè)欠薪保障金、外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)等地方性社保制度。
1993年,前身為上海市社保局的上海市社會(huì)保險(xiǎn)管理局成立。至此,上海開始采取五險(xiǎn)合一制度,即除醫(yī)保、殘疾人保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)外,其余的社會(huì)保險(xiǎn)資金都由上海市社保局統(tǒng)一管理。
從此,正如審計(jì)報(bào)告中所指出的“沒有收支兩條線,市財(cái)政局也沒有參與日常監(jiān)督管理,僅對(duì)社;鹉甓葲Q算進(jìn)行復(fù)核和匯總上報(bào)”那樣,數(shù)額龐大的社保資金從征繳到發(fā)放,到管理監(jiān)督,整個(gè)環(huán)節(jié)均操控在上海市社保局一個(gè)部門手中。
此種被審計(jì)署斥為“一門式管理,一支筆批條子”的管理方式,為日后的種種亂象埋下了伏筆。
經(jīng)過整整一年半(2006年7月—2007年12月)的審計(jì),國家審計(jì)署得出了如下結(jié)果:“上海市社保局共運(yùn)營8種社保資金,共計(jì)329.44億,截止2006年7月17日,尚未收回255.41億,占余額387.31億元的66%。”
這其中,違規(guī)運(yùn)營數(shù)額最大的是企業(yè)年金基金和地方性社保基金,分別高達(dá)132.73億和175.91億,占違規(guī)運(yùn)營金額總額的93%。
審計(jì)報(bào)告顯示:“上海市社保局違規(guī)運(yùn)營企業(yè)年金基金132.73億。其中委托銀行向哈爾濱百聯(lián)德泓商業(yè)廣場(chǎng)有限公司等發(fā)放貸款100.43億,向沸點(diǎn)發(fā)放和展期24億,通過中泰信托等機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款8.3億,截至2006年7月17日,尚未收回96.05億!
上海市社保局手握多少企業(yè)年金一直秘而不宣。據(jù)2005年上海社保局副局長鮑淡如公開透露,當(dāng)時(shí)上海社保局所掌握的年金數(shù)字是110億元。累積至2007年底,據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露,總額在150億元左右。由此可推斷,社保局基本把全部家底都拿出去“當(dāng)”了。
地方性社保資金則是另一個(gè)“錢庫”。
自1999年11月,上海市頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》始,在2002年和2003年,上海市相繼頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》等三項(xiàng)地方法規(guī),建立了地方性社保制度。其間關(guān)于基金管理做了如下規(guī)定:開立專戶,?顚S,任何部門、單位和個(gè)人不得轉(zhuǎn)借、挪用、侵占,而對(duì)資金運(yùn)營則只字未提,成為留白地帶。
審計(jì)報(bào)告顯示:“上海市違規(guī)運(yùn)營地方性社保基金175.91億。其中,使用小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金169.06億,向沸點(diǎn)、帝泰發(fā)放委托貸款157.06億;使用小企業(yè)欠薪保障金發(fā)放委托貸款1.85億;使用外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)基金發(fā)委托貸款5億。上述地方性社;鹬杏141.56億尚未收回!
如此操作的重要原因是,上海的企業(yè)年金制度一度被譽(yù)為“領(lǐng)先改革的制度”,其關(guān)于投資運(yùn)營的規(guī)定遠(yuǎn)較基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更為寬松,而地方性社保資金由于國家相關(guān)法律不完善,也更容易找到運(yùn)作縫隙。
比如,企業(yè)年金制度的基本法規(guī)依據(jù)是2004年10月勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》,其中規(guī)定,企業(yè)年金基金可以按照國家規(guī)定投資運(yùn)營。
該辦法允許企業(yè)年金投資的前提是引入市場(chǎng)化年金運(yùn)營框架,建立“四種人”制度——通過企業(yè)年金的管理關(guān)系中的受托人、托管人、投資管理人、賬戶管理人,形成制衡關(guān)系,打破政府社保部門大權(quán)獨(dú)攬的局面。
而當(dāng)時(shí)上海的情況并非如此——自2002年,上海市社保局設(shè)立企業(yè)年金中心這一隸屬于社保局的事業(yè)單位以來,其一手掌控了上海市幾乎所有的企業(yè)年金。
除上述兩項(xiàng)巨額挪用外,上海市社保局還挪用了基本社會(huì)保險(xiǎn)基金20.8億元。
審計(jì)報(bào)告顯示:“自2005年起,使用失業(yè)工傷保險(xiǎn)基金和促進(jìn)就業(yè)資金委托銀行發(fā)放貸款20.8億,其中失業(yè)工傷保險(xiǎn)資金10.8億,促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金5億,截至2006年7月17日,尚未收回17.8億!
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