因為與本村附近一家鐵礦存在土地糾紛，遼寧省岫巖滿族自治縣牧牛鄉(xiāng)牧北村的270多位村民去年將鄉(xiāng)政府告上了法庭。目前，礦山用地“以租代征”引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛呈增多趨勢。
盡管“以租代征”暗藏諸多法律風險，不少用地單位還是樂此不疲。截至2007年10月10日，全國土地執(zhí)法百日行動已初步自查清理“以租代征”違規(guī)違法用地12507件，租用面積208156畝。
礦山頻發(fā)用地糾紛
從2001年到2003年，建在岫巖縣牧北村的范家溝鐵選廠由于開礦需要用地，通過牧牛鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室與牧北村平廂組簽訂多個租用土地的協(xié)議，租用土地200余畝，租用年限從7年到10多年不等。這些土地被范家溝鐵礦使用后，主要用于堆放礦渣、修建運輸?shù)�、開鑿礦井和修建建筑物等。根據(jù)協(xié)議，村民們每年都能得到約定的土地租金，鐵礦在牧北村的土地上正常生產(chǎn)，兩家一度相安無事。
然而市場的變化打破了這一平靜。2003年以后，隨著鐵礦石價格持續(xù)攀升，范家溝鐵礦的經(jīng)濟效益也一路上揚，村民們眼中的微利行業(yè)變成了暴利行業(yè)。另一方面，中央出臺各種惠農(nóng)政策使農(nóng)民越來越強烈地意識到土地的價值。在這兩方面因素的影響下，村民們開始要求收回土地。而他們之所以敢于不顧當初與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室簽訂的協(xié)議，是因為他們了解到，這份“土地租用協(xié)議”違反國家法律，實際上是無效的。
半月談記者向遼寧省朝陽市國土資源局副局長丁貴富咨詢了解到，朝陽境內(nèi)除了少數(shù)國有礦山取得了征地手續(xù)外，還有許多礦山都是與農(nóng)民私下達成用地協(xié)議。遼寧省國土資源廳礦產(chǎn)資源管理處處長張志敏說，和不少地方一樣，遼寧省很多中小型礦山在使用農(nóng)村土地開礦時，都沒有按規(guī)定征收，而是與村級組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達成租地協(xié)議。這種協(xié)議由于沒有法律效力，只要任何一方生變，都很難維持。一個突出表現(xiàn)是，近年來很多村民以收回土地進行威脅，要求礦山提高土地租金。
“以租代征”埋下糾紛隱患
礦山與村民簽訂的土地租用協(xié)議為什么無效呢？因為它違背了我國相關土地法律法規(guī)。遼寧省國土資源廳耕地保護處處長劉英介紹，根據(jù)我國土地法，農(nóng)村集體土地在租用、承包、轉(zhuǎn)包過程中，不得改變土地用途。如果要改變用途，必須由政府征收，變成國有土地后，才能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)進行非農(nóng)業(yè)開發(fā)。這些礦山在租用的農(nóng)業(yè)用地上進行開礦井、建廠房等非農(nóng)業(yè)開發(fā)，都是不允許的。
既然如此，為什么很多礦山用地不采取征收方式呢？劉英介紹，這是一些地方為了規(guī)避征地成本，簡化征地環(huán)節(jié)。因為根據(jù)土地法規(guī)定，征收農(nóng)用地須經(jīng)被征收方同意，雙方簽訂土地補償和農(nóng)民安置合同，還得報請省級以上(含省級)土地主管部門批準。缺少其中任何一環(huán)，征收都是無效的。
其實，以種種方式規(guī)避土地征收的并非礦山行業(yè)獨有。北京市律師協(xié)會土地法委員會委員徐西華告訴記者，一些地方采取長期租用的方式，在農(nóng)村集體土地上大搞工、商業(yè)開發(fā)，其實這種“以租代征”危害頗多：一是土地是“租”而非“征”，不用繳納土地出讓金，造成國家稅收流失。二是造成土地管理的混亂。租地算不上破壞基本農(nóng)田保護，無需國家有關部門審批，使中央無法準確掌握土地信息。三是多方承擔風險，埋下不穩(wěn)定隱患。由于未得到國家正式批準，租用土地的企業(yè)擔心國家政策有變，不敢放開投資開展生產(chǎn)，而農(nóng)民一旦就業(yè)或生活出現(xiàn)困難，很可能要求增加租賃費用或收回土地，最終形成糾紛。
征地成本過高驅(qū)使礦企以身試法
礦山用地之所以“以租代征”現(xiàn)象突出并且難以解決，這與礦山用地本身的特點有關。一些礦山企業(yè)負責人告訴半月談記者，絕大多數(shù)中小型礦山只需幾年或十幾年就開采完了，礦山用地最終還是會轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)復墾。所以，對于礦山用地來說，就顯得沒有永久性征收的必要了。
遼寧省岫巖縣國土資源局局長劉延凱說，礦山用地不好規(guī)劃也是征收難的一大原因。礦山用地隨資源探明采掘情況而定，很難納入固定的土地規(guī)劃之中。一些專家表示，中小型礦山資金少，抗風險能力弱，在發(fā)展過程中往往執(zhí)行“短、平、快”路線，不愿花費巨額成本來征收土地。另外，一些地方政府也不愿意為中小型礦山征地，認為多年以來都是礦山企業(yè)與農(nóng)村組織私下協(xié)議，只要礦山的租金到位，民不舉官不究，何必自找麻煩？
遼寧省國土資源廳耕地保護處處長劉英說，目前一些地方礦山用地現(xiàn)狀與法律規(guī)定差距較大，一方面表明一些地方在改變土地用途時違規(guī)操作，不愿支付規(guī)定成本；另一方面，目前的土地法規(guī)也的確沒有將礦山用地的特殊性考慮進去，造成法律法規(guī)和現(xiàn)實脫節(jié)。去年以來，國內(nèi)一些地方已開始對礦山用地的權屬關系進行改革試點。(王炳坤 陳光明)
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