正在進行的全國土地執(zhí)法“百日行動”，目前日程已過半。這場以查處“以租代征”為重點的聲勢浩大的“百日”執(zhí)法行動，表明當前土地管理中存在的突出問題到了非常嚴峻的地步。
土地違法成因錯綜復(fù)雜、癥結(jié)頗多，連續(xù)多年的土地治理整頓行動猶在眼前，而且從2003年以來，上至國務(wù)院，下到各級國土資源部門，采取了種種措施加強土地執(zhí)法，這僅僅百日的行動能否為土地管理帶來全新景象？此次行動能在多大程度上解決亂占土地的沉疴？
土地違法新花樣
據(jù)最新一次衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，2005年10月～2006年10月，監(jiān)測的90個城市中，違規(guī)違法用地約1.3萬宗，涉及土地面積24萬畝，分別占同期新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積比例的51%和22%。土地違法形勢依然嚴峻。
而且，與幾年前相比，當前土地違法類型有了很大不同，據(jù)國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局介紹，主要有三種類型：
一是“以租代征”已成為撬動土地閘門的一股暗流；二是違反土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，突破批準開發(fā)區(qū)限制范圍，擅自擴大面積，有的還以各種名義新設(shè)立開發(fā)區(qū)；三是未批先占先用，未依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)，就擅自先行征地、供地和施工建設(shè)。
而上述土地違法行為與過去相比，也呈現(xiàn)出不同的特點，主要有四個方面：
一是一些基層政府直接違法違規(guī)征占土地依然存在，有的以常委會議紀要、專題會議紀要的形式批準征占土地；二是一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規(guī)用地，手段和形式更加隱蔽；三是違法違規(guī)征占土地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村蔓延；四是東部地區(qū)違法違規(guī)用地仍時有發(fā)生，而中西部地區(qū)也已經(jīng)開始急劇上升。上面提及的衛(wèi)片檢查結(jié)果顯示，違法用地占新增建設(shè)用地的宗數(shù)比例和面積比例排名前15位的城市幾乎都在中西部地區(qū)。
為解決當前土地執(zhí)法方面存在的突出問題，國土資源部決定集中100天時間(2007年9月15日至12月25日)，開展全國土地執(zhí)法百日行動。國土資源部負責人表示，之所以決定開展“百日行動”，源于一個基本判斷，即當前全國土地執(zhí)法形勢依然嚴峻，土地違法違規(guī)行為一定程度上影響了國家宏觀調(diào)控政策作用的發(fā)揮。
“以租代征”沖擊土地調(diào)控
“百日行動”的重點是集中查處2005年1月1日以來“以租代征”、違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模、未批先用等違法違規(guī)行為。作為一種新的違法占地行為，“以租代征”近年來在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。
據(jù)國家土地督察北京局最近對華北五省區(qū)市的調(diào)查，“以租代征”主要有六種表現(xiàn)形式：一是用地單位或個人直接與村委會簽訂協(xié)議租賃土地，二是基層政府直接租賃農(nóng)村集體土地，三是基層政府轉(zhuǎn)租農(nóng)村集體土地，四是基層政府作為土地租賃中介人促成租地行為，五是村民自行出租自己的承包地，六是村委會租用農(nóng)戶的承包地搞非農(nóng)建設(shè)。
對照相關(guān)的法律規(guī)定，上述“以租代征”行為，不僅違反了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，規(guī)避了依法繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費，規(guī)避了依法進行征地補償和安置，規(guī)避了履行耕地占補平衡法定義務(wù)，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模，而且非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等行為，也嚴重違反了《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定。
大量“以租代征”行為的發(fā)生，還沖擊了土地閘門的控制效應(yīng)。根據(jù)歷年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的實際數(shù)據(jù)估算，每年我國新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。而在新增建設(shè)用地中，違法占用農(nóng)村集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，“以租代征”是主要的違法形式之一。這種行為不僅嚴重違法，而且嚴重影響了國家土地管理的秩序，也影響了國家宏觀調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護目標的實現(xiàn)。
“以租代征”之所以大量發(fā)生，國土資源部耕地保護司負責人表示，不可否認，“以租代征”行為受利益驅(qū)動，有著強大的經(jīng)濟動因。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地價值不斷升高，農(nóng)民的土地一旦被征，依照法律規(guī)定只能一次性領(lǐng)取征地補償費。而“以租代征”出租土地，甚至比自己搞種養(yǎng)業(yè)的收益要好，還保持土地所有權(quán)。國家土地督察北京局一項對農(nóng)民的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地。這是一個值得高度重視和研究的信號。
從地方政府的角度來看，面對國家嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的宏觀調(diào)控形勢，也樂意而且默許“以租代征”行為發(fā)生，甚至將“以租代征”看作是解決當?shù)赜玫孛�、發(fā)展經(jīng)濟的一種有效方式和重要途徑。對用地企業(yè)來說，“以租代征”可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標限制，不辦理用地審批手續(xù)，可以更快捷便利地取得建設(shè)項目用地。
能否扭轉(zhuǎn)嚴峻態(tài)勢
經(jīng)過多年的整治，全國土地執(zhí)法工作形勢依然嚴峻，此次“百日行動”又能在多大程度上扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢呢？
國土資源部國家土地副總督察甘藏春認為，單靠一個“百日行動”來解決土地管理尤其是土地執(zhí)法中存在的種種問題，是不現(xiàn)實的。在他看來，首先，當前導(dǎo)致土地違法行為出現(xiàn)反彈的可能性依然存在。從客觀來看，我國特殊國情決定了土地供需的矛盾將長期存在。而主觀上受現(xiàn)行干部考核制度和財稅體制的制約，領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展觀的真正確立還需要一個比較長的過程。
甘藏春認為，目前的干部考核制度和財稅體制不進一步深化改革，科學(xué)發(fā)展觀就難以確立；科學(xué)發(fā)展觀確立不了，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與保護資源、嚴格執(zhí)法和切實維護群眾利益之間的矛盾，仍將十分突出。
其次，從供地模式來看，以需求主導(dǎo)供地的模式仍未轉(zhuǎn)變。調(diào)查顯示，目前的主流用地模式仍是“土地圍繞項目轉(zhuǎn)”。尤其是書記、市長千方百計引來的項目，國土資源部門就得想方設(shè)法為其供地。業(yè)界有這樣一種說法：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。
第三，對違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，產(chǎn)生了極大的負面效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2004年11月至2006年8月，中部某省各級國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨紀、政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。沿海某市國土部門2005、2006兩年向法院申請強制執(zhí)行937件，實際僅執(zhí)行1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，也一定程度刺激了一些政府和部門違法用地。
整改期待標本結(jié)合
一些地方國土資源部門的工作人員也擔心，100天到底能解決多少問題？近幾年來，年年都有相關(guān)執(zhí)法行動，有什么辦法來確保這次行動對違法用地能起到足夠的警示？
甘藏春表示，從10月15日起，“百日行動”正式轉(zhuǎn)入查處糾正階段，到11月25日將進入督察整改階段。
甘藏春認為，在這個過程中，應(yīng)做好以下三個方面工作：
其一，進一步梳理核實清查結(jié)果，制訂查處糾正工作方案。各級國土資源部門要對下一級自查清理出的案件進行認真的系統(tǒng)的梳理，分類提出查處糾正的計劃、措施和時間表，制訂查處糾正工作方案后報上一級國土資源管理部門。國土資源管理部門要對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，依照有關(guān)法律法規(guī)，查處到位；對清理出的管理不規(guī)范問題，要采取措施，予以糾正。
其二，加強違法違規(guī)問題處理的政策意見及整改方案的研究。本著急用先行、先易后難的原則，認真研究“百日行動”清理查處的3類土地違法違規(guī)問題，有針對性地提出整改方案，確�！鞍偃招袆印辈樘幖m正和整改打得準、有依據(jù)、有成效。
其三，充分運用高科技手段，完善對土地違法違規(guī)案件的發(fā)現(xiàn)機制。在深入現(xiàn)場的同時，進一步加強對衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果和其他衛(wèi)星影像資料的運用，完善發(fā)現(xiàn)機制，并嚴格按照衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果，督促地方國土部門對違法違規(guī)問題依法依規(guī)查處到位并作出報告。
甘藏春表示，今年9月27日公開通報的16起案件中，對責任人都進行了嚴肅處理。其中有43名干部受到了黨紀、政紀處分，中間不乏地市級干部，還有4起案件的責任人涉嫌犯罪，已按法定程序移送公安司法部門。可以說，過去“因公違法不算違法”，處理違法“雷聲大，雨點小”的情況，已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變了。
在疾風驟雨的剎風治亂的同時，國土資源部還將研究解決深層次的問題和矛盾的辦法，創(chuàng)新土地管理機制。
國土資源部有關(guān)負責人指出，比如，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進征地制度改革，控制征地規(guī)模，進一步依法明確征地范圍，對于依法征收的土地要合理確定征地補償標準，拓展安置途徑，切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，努力做到被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。
同時，將進一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作，在符合規(guī)劃、計劃的前提下，探索農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的實現(xiàn)形式和管理措施。此外，嚴格界定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點的內(nèi)涵、范圍和規(guī)模，防止違背農(nóng)民群眾意愿，損害農(nóng)民利益。(作者：湯小俊)
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