攻破難關(guān)之三
嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)制納入法制化軌道
分析人士指出，許多問(wèn)題的癥結(jié)都在于責(zé)任制不落實(shí)，處理上失之于寬、失之于軟。因此才要重典治亂，落實(shí)責(zé)任制，這是矛盾的主要方面。
而在突發(fā)事件的處理中，“道歉”和“問(wèn)責(zé)”成為了高頻詞。
今年5月至6月，山西省洪洞縣的“黑磚窯”事件成為輿論的焦點(diǎn)。在“黑磚窯”事件通報(bào)會(huì)上，山西省政府主要負(fù)責(zé)人向受到傷害的農(nóng)民工及其家屬道歉，并向全省人民道歉。
道歉之后，“問(wèn)責(zé)”更彰顯出政府承擔(dān)責(zé)任的決心。
“黑磚窯”事件中，有95名黨員干部、公職人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中涉及縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部18人，鄉(xiāng)科級(jí)干部40人。
今年5月底，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，無(wú)錫市自來(lái)水出現(xiàn)臭味，導(dǎo)致一場(chǎng)影響全市的供水危機(jī)。江蘇省委主要領(lǐng)導(dǎo)明確表示，要采取最嚴(yán)厲的整治手段“鐵腕治污”，哪里出了問(wèn)題，“就要對(duì)哪里的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問(wèn)責(zé)制”。之后，宜興部分企業(yè)仍然在頂風(fēng)作案，直接向太湖排放污水，無(wú)錫市政府及時(shí)處理了5名相關(guān)人員。
法律界人士稱，此次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的實(shí)施意味著嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)制將被法律化。
在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確了各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的責(zé)任，對(duì)不同級(jí)別、不同種類(lèi)和不同嚴(yán)重程度的突發(fā)事件進(jìn)行處置的主體、權(quán)限都作了規(guī)定。
對(duì)于政府和有關(guān)部門(mén)沒(méi)有采取預(yù)防措施、導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件的，未按規(guī)定及時(shí)采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當(dāng)、造成后果等多種情形，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法都規(guī)定了明確的法律責(zé)任。直接負(fù)責(zé)人可能受到撤職或者開(kāi)除等行政處分，有的還要被追究刑事責(zé)任。
攻破難關(guān)之四
用小錢(qián)防病而不是用大錢(qián)治病
2003年12月23日，重慶市開(kāi)縣天然氣井發(fā)生特大井噴事故導(dǎo)致243人死亡，信息不暢、應(yīng)對(duì)不及時(shí)是主要原因；2006年3月25日，開(kāi)縣再次發(fā)生天然氣泄漏，由于當(dāng)?shù)丶皶r(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，萬(wàn)余名群眾緊急轉(zhuǎn)移，沒(méi)有出現(xiàn)人員傷亡。
類(lèi)似的事故，不同的結(jié)果。實(shí)踐證明，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，“預(yù)案”、“預(yù)警”是關(guān)鍵。
有關(guān)專(zhuān)家表示，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)防、預(yù)警可以說(shuō)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)檎畱?yīng)急管理的目的就是“用小錢(qián)防病”，而不是“用大錢(qián)治病”。
在中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系教授毛壽龍看來(lái)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的一個(gè)主要特點(diǎn)就是“居安思危、預(yù)防為主”。
正如毛壽龍所說(shuō)，與“預(yù)防”有關(guān)的內(nèi)容在法律中格外突出。法律不僅要求國(guó)務(wù)院制定國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定國(guó)家突發(fā)事件部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，還要求地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的有關(guān)部門(mén)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情況的變化“適時(shí)修訂”。
實(shí)際上，“應(yīng)急預(yù)案”早已進(jìn)入公眾視野。2006年，以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為龍頭的106項(xiàng)國(guó)家預(yù)案和31個(gè)省、市、自治區(qū)總體預(yù)案相繼出臺(tái)，國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)人士曾對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)，“這標(biāo)志著全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系基本形成”。
今年10月7日，第16號(hào)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“羅莎”在浙江省與福建省交界處登陸。按照《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部緊急啟動(dòng)四級(jí)救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，并派出工作組緊急趕赴災(zāi)區(qū)。
為防止“羅莎”正面襲擊，早在國(guó)慶長(zhǎng)假期間，浙江全省就緊急行動(dòng)起來(lái)，轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)地帶群眾112萬(wàn)人。溫州市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)干部紛紛取消休假歸崗，不少在外旅游、休假的黨員干部甚至連夜坐飛機(jī)趕回。到10月6日12時(shí)，除生病請(qǐng)假者外，全市四級(jí)干部全部到崗到位，積極做好防臺(tái)準(zhǔn)備，落實(shí)各項(xiàng)防御措施。
而在去年，我國(guó)更是遭遇了多年以來(lái)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害�！氨汤埂薄ⅰ案衩馈�、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于應(yīng)對(duì)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的襲擊時(shí)，特大旱災(zāi)則持續(xù)“烤”驗(yàn)著重慶、四川……
在超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“桑美”即將正面襲來(lái)前夕，溫州市及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。
“臺(tái)風(fēng)來(lái)了，請(qǐng)村民們聽(tīng)到廣播后，馬上轉(zhuǎn)移到村老人活動(dòng)中心�！奔贝俚膹V播聲不斷在浙江省溫州市蒼南縣霞關(guān)鎮(zhèn)上空響起。
為對(duì)付“桑美”，當(dāng)?shù)貧庀蟛块T(mén)調(diào)動(dòng)了應(yīng)急移動(dòng)監(jiān)測(cè)車(chē)，運(yùn)用雷達(dá)等手段，準(zhǔn)確定位了“桑美”臺(tái)風(fēng)登陸點(diǎn)。福建、浙江等地政府部門(mén)還利用手機(jī)發(fā)布百萬(wàn)條公益短信，讓民眾知曉即將到來(lái)的災(zāi)情信息，通知大家抗災(zāi)避險(xiǎn)。
這場(chǎng)“有準(zhǔn)備之戰(zhàn)”，大大減少了50年以來(lái)最為暴虐的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)所帶來(lái)的損失，成功地實(shí)現(xiàn)了50余萬(wàn)人的生死大轉(zhuǎn)移。
“從政府公共管理角度看，對(duì)可預(yù)見(jiàn)的突發(fā)事件，各級(jí)政府應(yīng)該作出預(yù)案準(zhǔn)備，通過(guò)多種渠道，及時(shí)向公眾通報(bào)災(zāi)害消息，要對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題作出具體的應(yīng)急安排。”曾參與中國(guó)首部“國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”相關(guān)起草工作的薛瀾教授說(shuō)。
此外，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法還明確，我國(guó)將建立健全突發(fā)事件信息系統(tǒng)和預(yù)警制度。
處置非典的經(jīng)驗(yàn)證明，突發(fā)事件的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警，是及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的前提。
據(jù)此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定：國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作。
預(yù)警機(jī)制不夠健全是導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后處置不及時(shí)、人員財(cái)產(chǎn)損失比較嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。為了從制度上解決這個(gè)問(wèn)題，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定：國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度。可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。
攻破難關(guān)之五
“授權(quán)+限權(quán)”巧妙化解矛盾
在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，有一個(gè)矛盾無(wú)法回避：如何做到既賦予政府強(qiáng)制權(quán)力，保證其有足夠的、必要的應(yīng)急措施，同時(shí)又堅(jiān)持在特殊狀態(tài)下依法辦事，最大限度地減少因行使應(yīng)急措施而對(duì)公民合法權(quán)益造成的損害？
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法用一個(gè)加法巧妙地解決了這一矛盾，即“授權(quán)+限權(quán)”。
法律規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府可以“禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所”，可以“封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所，劃定警戒區(qū)，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社會(huì)安全事件發(fā)生后，政府有關(guān)部門(mén)和公安機(jī)關(guān)則被賦予了“強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人”等多項(xiàng)必要應(yīng)急措施。
在賦予政府必要處置權(quán)力的同時(shí)，法律還規(guī)定了諸多剛性約束，以防止某些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
“我們有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，情況越緊急、越復(fù)雜，越要注意對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。”國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
根據(jù)法律規(guī)定，有關(guān)政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，但法律同時(shí)明確，“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。
“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法理念，就是在有效控制危機(jī)，維系社會(huì)共同利益的同時(shí)，盡量將對(duì)公民權(quán)利和自由的影響壓縮到最低的程度�！痹鴧⑴c突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法起草的清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安說(shuō)。
還需攻破之難關(guān)
抓緊制定配套制度落實(shí)法律
2006年，在超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“桑美”即將正面襲擊溫州之時(shí)，外來(lái)務(wù)工人員集中的雙昆村的村干部吳炳光一大早就騎著摩托車(chē)穿梭在村里，動(dòng)員人們轉(zhuǎn)移。
然而，幾個(gè)住在泥房里的湖北籍務(wù)工者居然對(duì)前往勸說(shuō)轉(zhuǎn)移的村干部說(shuō)：“這里風(fēng)不大，雨也沒(méi)什么，挺安全的，還需要轉(zhuǎn)移嗎？”
“就是臺(tái)風(fēng)來(lái)了又怎么樣，我們沒(méi)見(jiàn)過(guò)臺(tái)風(fēng)，正想看看它是什么模樣呢！”
溫州市一位社會(huì)學(xué)者因此感嘆：“災(zāi)害并不可怕，市民防災(zāi)避險(xiǎn)法律意識(shí)和自救自護(hù)知識(shí)的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲們的冒險(xiǎn)舉動(dòng)也在無(wú)形中抵消著政府為防災(zāi)抗災(zāi)所付出的巨大努力�！�
國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人日前就突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法答記者問(wèn)時(shí)指出，通過(guò)廣泛宣傳，“讓社會(huì)公眾充分了解這部法律，提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，強(qiáng)化全社會(huì)的危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)”，正是貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法需要抓緊的工作。
有著多年防臺(tái)風(fēng)應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)的一位基層負(fù)責(zé)人說(shuō)，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)緊急狀態(tài)下的臺(tái)風(fēng)大轉(zhuǎn)移并無(wú)詳細(xì)具體的規(guī)定，防臺(tái)預(yù)案和轉(zhuǎn)移命令往往要求在某某時(shí)間前將危險(xiǎn)區(qū)域人員轉(zhuǎn)移至安全地帶。但對(duì)什么是“安全地帶”，卻沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)可依照，這就給基層干部在具體實(shí)施中帶來(lái)困難。此外，被轉(zhuǎn)移的人們可以聽(tīng)政府的號(hào)令，也可以不聽(tīng)；用來(lái)安置的學(xué)校與其他公共場(chǎng)所可以接收轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的群眾，也可以不接收。還有諸如被轉(zhuǎn)移群眾的吃飯與飲水問(wèn)題如何解決，被轉(zhuǎn)移人群中發(fā)生流行病怎么處置之類(lèi)的問(wèn)題，都還缺少配套制度。
因此，這位基層負(fù)責(zé)人建議，應(yīng)該對(duì)如何處理包括臺(tái)風(fēng)登陸等突發(fā)性事件作出盡可能明確、詳細(xì)的規(guī)定。
但有學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法不可能窮盡所有的問(wèn)題，它規(guī)定的是“基本的應(yīng)急管理法律規(guī)則和法律程序”。
對(duì)此，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，“要抓緊研究制定有關(guān)配套制度，比如應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征收、征用補(bǔ)償制度、應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度、突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度等”。同時(shí)，“落實(shí)好健全應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所”，“為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的實(shí)施提供有力的體制、機(jī)制保障”。
“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法施行后，我國(guó)會(huì)建立起一套完備統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系�！痹S多專(zhuān)家對(duì)此充滿樂(lè)觀。(王一飛 陳東升 蔡巖紅 郭曉宇 郭建珍）
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