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民眾希望國家預(yù)防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外,也不乏對于國家預(yù)防腐敗局運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題的擔(dān)憂
記者/何忠洲
9月13日,國家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會暨揭牌儀式在監(jiān)察部舉行。歷時四年之久的動議變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長馬成為這個國務(wù)院直屬序列的部級單位的局長。
這是中共將反腐重心調(diào)整為“懲防并舉,注重預(yù)防”之后的一大舉措。
有評論認(rèn)為:國家預(yù)防腐敗局的成立,標(biāo)志著“中國反腐敗的思路在繼續(xù)推進(jìn),反腐敗端口正在前移!
出臺始末
今年2月13日,中紀(jì)委副書記、秘書長干以勝首次向外界透露將組建成立國家預(yù)防腐敗局的消息!皟蓵逼陂g,中紀(jì)委副書記夏贊忠進(jìn)一步表態(tài),國家預(yù)防腐敗局已通過了中編辦審批。
而在9月13日,被任命為國家預(yù)防腐敗局副局長的監(jiān)察部副部長屈萬祥則透露,國家預(yù)防腐敗局“從動議到今年5月31日正式批準(zhǔn)設(shè)立,歷時4年多”。
屈萬祥稱,國家預(yù)防腐敗局的主要職責(zé)有三:一是負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo);二是協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會組織的防治腐敗工作;三是負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助。
2003年5月初,中紀(jì)委書記吳官正在曝出高層窩案的黑龍江視察時強(qiáng)調(diào),反腐敗工作要逐步加大治本的力度,逐步建立起中國特色的教育、制度、監(jiān)督并重的預(yù)防腐敗體系。
同年12月,中國由監(jiān)察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》,公約第六條明確規(guī)定,各締約國應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則,“確保設(shè)有一個或酌情設(shè)有多個機(jī)構(gòu)”以預(yù)防腐敗,并賦予這些機(jī)構(gòu)“必要的獨(dú)立性”,以及“必要的物資和專職工作人員”。
2005年1月,中共中央發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,提出:要懲防并舉,注重預(yù)防;到2010年,建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。
在2006年10月召開的國際反貪局聯(lián)合會第一次年會上,包括中國在內(nèi)的八個國家領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成“預(yù)防勝過治療”的共識。而于2007年1月11日結(jié)束的中紀(jì)委七次會議,再次重申“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的戰(zhàn)略方針。
正是在這樣的背景下,國家預(yù)防腐敗局列入國家部委序列。但是它被賦予的高級別還是出乎很多人意料。
此前按照分工,紀(jì)檢管黨內(nèi)腐敗,監(jiān)察部管政府系統(tǒng)的腐敗,檢察院則管因腐敗而涉嫌犯罪的案件。有時還“三管”齊下。
后來隨著貪污受賄犯罪的愈演愈烈,檢察院系統(tǒng)內(nèi)部還專門成立了“反貪污賄賂局”。
預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)之前亦有設(shè)置。從教育來說,各級紀(jì)委都有宣教、宣傳部,都有理論教育、組織部,都有電化教育;從監(jiān)督管理來說,各級紀(jì)委主要職責(zé)即在于此,各級組織部也在履行“干部監(jiān)督”職能;從專門機(jī)構(gòu)來說,紀(jì)委的宣教室、黨風(fēng)室、糾風(fēng)室,政府的監(jiān)察部門,都有預(yù)防腐敗的職能;從打擊腐敗犯罪上,公安局、檢察院、法院,責(zé)無旁貸。
近年,中共中央更是多次向各地派出巡視組。
所以,一直以來,關(guān)于國家預(yù)防腐敗局會是什么級別,掛在哪個部門下,成為普遍關(guān)注的話題。而之所以位列國務(wù)院直屬序列,清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明說,“這是為了強(qiáng)調(diào)國家對腐敗預(yù)防的重視!
制度性預(yù)防的挑戰(zhàn)
國家預(yù)防腐敗局能在多大程度上對腐敗的蔓延起到遏制作用,是民眾普遍關(guān)心的問題。
近些年來,在預(yù)防腐敗上,實(shí)際上已經(jīng)采取了一系列的措施:從公務(wù)員廉政宣誓,到“一把手”夫人參觀監(jiān)獄,到建筑工程發(fā)包和監(jiān)管中的種種詳細(xì)規(guī)定,等等。
任建明對本刊記者說,預(yù)防腐敗實(shí)際上比查辦腐敗難度更大,原因在于預(yù)防腐敗往往就要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新,其影響往往是全局性的。
譬如,在2001年12月召開的中紀(jì)委第五次全會,就提出了行政審批制度、財(cái)政制度和干部人事制度改革,以后又增加了投資體制和金融體制改革,共5項(xiàng)重大改革措施。這些措施所產(chǎn)生的影響是極為深遠(yuǎn)的。
僅行政審批制度改革一項(xiàng),經(jīng)過4年的努力,國務(wù)院各部門共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1806項(xiàng),達(dá)到了國務(wù)院部門全部審批項(xiàng)目的50.1%,并直接推動了《行政許可法》的順利頒布實(shí)施。
這些都是預(yù)防腐敗的重要制度建設(shè)。9月13日,馬表示:“國家預(yù)防腐敗局將加強(qiáng)對預(yù)防腐敗工作全局性、戰(zhàn)略性問題的研究,提出治本對策建議,創(chuàng)新和完善預(yù)防腐敗各項(xiàng)制度!
這其中,財(cái)產(chǎn)申報制度如何建立和落實(shí),是媒體一直高度關(guān)注的議題。
早在1995年,中辦、國辦就印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》。2000年12月,中央決定在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行《家庭財(cái)產(chǎn)報告制度》。2001年6月15日,又頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。
但在具體實(shí)施中,相關(guān)規(guī)定存在執(zhí)行問題。在9月13日的新聞發(fā)布會上,國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥表示,“我們一直在抓緊研究財(cái)產(chǎn)申報制度,在適當(dāng)時候?qū)⒔⒇?cái)產(chǎn)申報制度!
國家預(yù)防腐敗局能夠在多大程度上發(fā)揮作用,清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明說,這取決于兩個條件:國家預(yù)防腐敗局所擁有的政治資源與權(quán)威;其在腐敗預(yù)防上的專業(yè)能力。
在國家預(yù)防腐敗局成立前后,媒體列出了一系列應(yīng)屬國家預(yù)防腐敗局職責(zé)范圍內(nèi)的問題,希望國家預(yù)防腐敗局能夠予以解決。這些問題包括:
呼聲甚高的公務(wù)員“陽光財(cái)產(chǎn)法案”和公共財(cái)政的透明度能否取得實(shí)質(zhì)性突破?
對于我國長期存在的、一些公私不分的灰色、模糊地帶,能否在罪與非罪上給出明確、清晰的界定?
諸如住房超標(biāo)、公款旅游、公款吃喝、公車私用等問題,能否給出一個清晰的法律性質(zhì)界定? 公務(wù)員的任職審計(jì)制度,能否通過法定的制度固定下來?
反腐敗公約所確立的公眾獲得信息的有效渠道、有關(guān)腐敗信息的查找、接收、公布和傳播的自由,能否得到制度性的尊重、促進(jìn)和保護(hù)……
民眾希望國家預(yù)防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外,也不乏對于國家預(yù)防腐敗局運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題的擔(dān)憂,比如,在目前的行政設(shè)計(jì)下,其本身與紀(jì)委、監(jiān)察部如何清晰劃界。
任職于國土資源部地籍管理司的王亦白4月份在《南風(fēng)窗》發(fā)表的《預(yù)防腐敗局的懸念》一文中說:在準(zhǔn)確定位為預(yù)防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線索提供和監(jiān)督制度擬定機(jī)構(gòu)而非直接調(diào)查、懲處腐敗的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,“國家預(yù)防腐敗局應(yīng)謹(jǐn)防機(jī)構(gòu)膨脹化、權(quán)力擴(kuò)張化、實(shí)施作秀化!
也有學(xué)者對國家預(yù)防腐敗局機(jī)構(gòu)本身可能出現(xiàn)的膨脹提出疑問。按照“三定”方案,國家預(yù)防腐敗局列入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列,在監(jiān)察部加掛牌子。
國家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為一正二副,局長由中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長兼任。國家預(yù)防腐敗局下設(shè)辦公室,作為辦事機(jī)構(gòu),承擔(dān)國家預(yù)防腐敗局的日常工作。
曾有人計(jì)算:北京成立1個局,各省就要成立34個單位,再加上市級縣級,就會增加近3000個機(jī)構(gòu),按平均編制30人算,有9萬人,按平均年薪3萬,就有27個億,再加上公務(wù)消費(fèi)。這又將是新增的一大筆開支。
這些問題,因國家預(yù)防腐敗局才剛剛掛牌,還無法有最終的結(jié)論。
有媒體報道說,中紀(jì)委已于7月份在東、中、西部分別選定上海、河北、四川進(jìn)行預(yù)防腐敗試點(diǎn),“要求三省市根據(jù)各自特點(diǎn)拿出自己的預(yù)防方案來進(jìn)行積極實(shí)施,為全國作出探索!