9月13日，在中國(guó)的反腐敗歷程中，是一個(gè)值得紀(jì)念的日子。
當(dāng)天上午10時(shí)30分，位于北京廣安門橋東南角的中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。隨著中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)、國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)馬馬馼和監(jiān)察部副部長(zhǎng)、國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)屈萬(wàn)祥將紅綢徐徐揭開(kāi)，“國(guó)家預(yù)防腐敗局”的銀色牌子出現(xiàn)在監(jiān)察部大樓前。
國(guó)家預(yù)防腐敗局正式成立，從此，在中國(guó)的反腐敗格局中出現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)。
成立國(guó)家預(yù)防腐敗局，不僅僅是監(jiān)察部又加掛了一個(gè)牌子，也不僅僅是國(guó)務(wù)院又多了一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，它對(duì)中國(guó)反腐敗事業(yè)的影響是深遠(yuǎn)的——這是當(dāng)天在清華大學(xué)出席“廉潔教育與培訓(xùn)研討會(huì)”的幾位國(guó)內(nèi)知名廉政研究專家的共同感受。
1 提升預(yù)防腐敗能力
在揭牌前的國(guó)家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)馬馬文用“一項(xiàng)重大舉措”、三個(gè)“需要”、一個(gè)“必然要求”來(lái)概括國(guó)家預(yù)防腐敗局成立的必要性：
——是黨中央、國(guó)務(wù)院科學(xué)判斷形勢(shì)，為深入推進(jìn)預(yù)防腐敗工作采取的一項(xiàng)重大舉措；
——是堅(jiān)持反腐倡廉戰(zhàn)略方針，構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的需要；
——是有效開(kāi)展預(yù)防腐敗工作的需要；
——是履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的需要；
——是我國(guó)反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展的必然要求。
我們黨和國(guó)家對(duì)反腐敗規(guī)律的認(rèn)識(shí)是不斷深化的。黨的十六大以前，中央的提法基本上是“反對(duì)腐敗”，而十六大報(bào)告則明確提出要“反對(duì)和防止腐敗”，從而將預(yù)防腐敗工作提到一個(gè)和懲治腐敗同等重要的地位。2003年10月召開(kāi)的十六屆三中全會(huì)，第一次明確提出：“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。”2005年1月3日，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出反腐倡廉要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”。今年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)。”所以，從當(dāng)前反腐敗的形勢(shì)看，貫徹中央提出的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，構(gòu)建懲防體系，與國(guó)際反腐敗接軌并借鑒世界有益經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)我國(guó)的預(yù)防腐敗工作，都需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。
西安交通大學(xué)人文學(xué)院教授、西安交大廉政研究所副所長(zhǎng)李景平告訴記者：“國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立，標(biāo)志著中國(guó)在加強(qiáng)懲治腐敗的同時(shí)，更加重視從源頭上預(yù)防腐敗，從而形成預(yù)防與懲治并進(jìn)的反腐敗新格局。”
湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院廉政研究中心副教授田湘波說(shuō)：“治理腐敗在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)階段，應(yīng)該是全方位的，即打擊和預(yù)防相結(jié)合。懲防結(jié)合，注重預(yù)防腐敗，應(yīng)該是今后反腐敗努力的方向，國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立正是適應(yīng)了注重預(yù)防這種趨勢(shì)。”他還認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)預(yù)防腐敗，我國(guó)成立國(guó)家預(yù)防腐敗局，就是履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)。
那么，成立國(guó)家預(yù)防腐敗局有何現(xiàn)實(shí)意義？馬馬文的觀點(diǎn)是“四個(gè)有利于”，即有利于協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗工作，形成預(yù)防腐敗的整體合力；有利于拓展工作領(lǐng)域，形成全社會(huì)預(yù)防腐敗的良好局面；有利于增強(qiáng)預(yù)防腐敗能力，提高預(yù)防腐敗工作專業(yè)化水平；有利于加強(qiáng)國(guó)際交流與合作。對(duì)此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北大廉政建設(shè)研究中心主任李成言是這樣認(rèn)為的：“反腐敗目前的現(xiàn)狀是多頭緒、多源頭治理，缺乏統(tǒng)一的安排，國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立將會(huì)很好地改變這一現(xiàn)狀，對(duì)多部門的預(yù)防腐敗工作進(jìn)行統(tǒng)一的安排、協(xié)調(diào)和整合，有利于從總體上提升我國(guó)預(yù)防腐敗能力。”
2 三大職責(zé)為新機(jī)構(gòu)明確定位
國(guó)家預(yù)防腐敗局會(huì)不會(huì)像香港廉政公署一樣，具有執(zhí)法的權(quán)力，承辦具體案件？此前，社會(huì)輿論對(duì)此極為關(guān)注。在國(guó)家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)屈萬(wàn)祥介紹說(shuō)，國(guó)家預(yù)防腐敗局沒(méi)有案件調(diào)查權(quán)和采取強(qiáng)制措施權(quán)，不具體辦理案件。他透露，國(guó)家預(yù)防腐敗局的主要職責(zé)有三項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)；二是協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的防治腐敗工作；三是負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廉政與治理研究中心主任任建明說(shuō)：“從國(guó)家預(yù)防腐敗局的三項(xiàng)職能上看，定位是比較準(zhǔn)確的，都是圍繞預(yù)防尤其是制度預(yù)防�！彼J(rèn)為，早在2000年8月，最高人民檢察院就設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防廳，隨后各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，專門從事職務(wù)犯罪的研究和預(yù)防工作。但它只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。中央這次決定設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局，是在總結(jié)以往預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢(shì)作出的一個(gè)重大決策。
對(duì)于國(guó)家預(yù)防腐敗局“負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)”的職責(zé)，李成言認(rèn)為，國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立在很大程度上解決了反腐敗斗爭(zhēng)的組織指導(dǎo)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的探索，我們形成了一批重要的廉政建設(shè)理論成果。運(yùn)用這些理論成果，對(duì)我國(guó)防治腐敗工作作出一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)的工程式的制度設(shè)計(jì)和操作安排，指導(dǎo)具體的反腐敗工作，已成為當(dāng)務(wù)之急。而國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立，從它的第一個(gè)職責(zé)看，就承擔(dān)著這樣的重任。
談到國(guó)家預(yù)防腐敗局的第二項(xiàng)職責(zé)，李景平認(rèn)為，這是國(guó)家預(yù)防腐敗局工作的一個(gè)亮點(diǎn)，也是我國(guó)拓展反腐敗領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)際表現(xiàn)。他說(shuō)，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的規(guī)定，腐敗不僅僅發(fā)生在公共部門和國(guó)家公職人員身上，私有企業(yè)和社會(huì)組織也會(huì)發(fā)生腐敗現(xiàn)象，所以，對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的預(yù)防腐敗，進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，是非常必要的。新成立的國(guó)家預(yù)防腐敗局是中國(guó)在反腐敗問(wèn)題上的制度創(chuàng)新，是吸收和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)預(yù)防和懲治腐敗有益經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，必將為建立國(guó)家廉政體系以及反腐敗工作作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
“負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助”是國(guó)家預(yù)防腐敗局的第三項(xiàng)重要職責(zé)。對(duì)此，李成言認(rèn)為：“國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立也預(yù)示著我國(guó)將在國(guó)際反腐敗合作、援助領(lǐng)域打出自己的品牌，與世界各國(guó)進(jìn)行國(guó)際合作也必將成為該局的重要工作之一。”
3 四項(xiàng)措施可有效防止權(quán)力濫用
國(guó)家預(yù)防腐敗局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)為人們關(guān)注，其下一步如何開(kāi)展工作更是專家談?wù)摰慕裹c(diǎn)話題。專家們也就此談了一些自己的看法和建議。
按照馬馬文在新聞發(fā)布會(huì)上的說(shuō)法，國(guó)家預(yù)防腐敗局今后將以加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約為重點(diǎn)，采取四項(xiàng)有效措施防止權(quán)力濫用：
——加強(qiáng)對(duì)預(yù)防腐敗工作全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題的研究，增強(qiáng)工作的針對(duì)性、主動(dòng)性，深刻領(lǐng)會(huì)、準(zhǔn)確把握國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)和定位，建立必要的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，盡快正常運(yùn)行。任建明認(rèn)為，從反腐敗“打擊、教育和預(yù)防”的三項(xiàng)工作格局來(lái)看，預(yù)防的地位很重要。只打擊，不可能從根本上遏制腐敗，而教育的效果又存在不確定性。預(yù)防尤其是制度化預(yù)防，可以從制度上降低腐敗的發(fā)生率。反腐敗成功的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是將腐敗控制在一個(gè)很低的、很輕微的水平；二是控制腐敗的效果是可持續(xù)的，不會(huì)出現(xiàn)周期率現(xiàn)象，不會(huì)有大的反復(fù)。反腐敗要達(dá)到這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，都離不開(kāi)預(yù)防。從十五大以來(lái)，中央就認(rèn)識(shí)到預(yù)防腐敗的重要，一直到胡錦濤總書記提出“三個(gè)更加注重”。這說(shuō)明我們對(duì)預(yù)防腐敗工作的認(rèn)識(shí)已經(jīng)很到位了，關(guān)鍵是在行動(dòng)上怎么做。任建明建議國(guó)家預(yù)防腐敗局針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，從反腐敗全局的高度，對(duì)預(yù)防腐敗開(kāi)展可行的戰(zhàn)略性研究。
——積極探索，通過(guò)深化改革，從源頭上解決腐敗問(wèn)題，對(duì)一些腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，組織各方面的力量，開(kāi)展專題調(diào)研，提出治本對(duì)策建議。談到這項(xiàng)工作，李成言認(rèn)為，我們過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)反腐敗要從源頭治理，也是這樣做的，但一直沒(méi)有找到解決問(wèn)題的根本路徑。源頭治理腐敗的根本問(wèn)題在于對(duì)當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行深刻的理論分析，如果理論上搞不清的話，正確的路徑就很難找到。進(jìn)行理論分析就需要有一些人專門地去思考，進(jìn)行科學(xué)的、可行性的研究，這就要求這些人既要有理論基礎(chǔ)，又要有反腐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家預(yù)防腐敗局恰恰具有這個(gè)特點(diǎn)。希望國(guó)家預(yù)防腐敗局能夠通過(guò)深入開(kāi)展這項(xiàng)工作，解決過(guò)去在預(yù)防腐敗、源頭治理腐敗過(guò)程中存在的不足之處。而中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛昭暉認(rèn)為，從目前的實(shí)際來(lái)看，反腐倡廉改革，更多地體現(xiàn)在機(jī)制方面，如政府采購(gòu)、行政審批等，而不是體制方面。從宏觀上而言，國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立標(biāo)志著反腐敗戰(zhàn)略方針的落實(shí)有了組織保障，但更重要的是從政治體制改革的視角去認(rèn)識(shí)防治腐敗工作，改變有些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過(guò)分集中、無(wú)法監(jiān)督的狀況。
——加強(qiáng)預(yù)防腐敗的政策研究，不斷創(chuàng)新和完善預(yù)防腐敗的各項(xiàng)制度，著力推動(dòng)制度的落實(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗工作的規(guī)范化和法制化。毛昭暉建議，國(guó)家預(yù)防腐敗局在工作中應(yīng)當(dāng)建立起一種預(yù)警機(jī)制，對(duì)苗頭性腐敗問(wèn)題及時(shí)預(yù)警。有些干部不廉潔，發(fā)生腐敗案件，不僅給黨和國(guó)家造成了重大損失，而且對(duì)他們個(gè)人來(lái)說(shuō)也是一個(gè)損失。如果一些問(wèn)題還在萌芽狀態(tài)，就通過(guò)設(shè)立有效的制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)提醒，就能有效制止腐敗。同時(shí)，國(guó)家預(yù)防腐敗局應(yīng)將預(yù)防的關(guān)口前移。通過(guò)設(shè)計(jì)和實(shí)施規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的制度，壓縮公共權(quán)力的范圍，使公共權(quán)力的授予和行使具有合法性，以此減少和化解腐敗的動(dòng)機(jī)。一些腐敗都是從需求性腐敗發(fā)展到貪利性腐敗的，如果在需求性腐敗階段，就采取有效的監(jiān)督制約措施防止權(quán)力濫用，腐敗就不會(huì)發(fā)展到很嚴(yán)重的程度。
——集思廣益，群策群力，逐步形成各部門通力合作，齊抓共管，全社會(huì)共同參與預(yù)防腐敗的良好局面。在接受記者采訪時(shí)，李景平和田湘波都談了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：國(guó)家預(yù)防腐敗局是一個(gè)預(yù)防腐敗專門機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門各地區(qū)的預(yù)防腐敗工作進(jìn)行組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)，而不是代替他們開(kāi)展工作。預(yù)防腐敗不是一兩個(gè)職能部門的事，而是全社會(huì)的責(zé)任，具體的預(yù)防腐敗工作還需要各部門各地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際開(kāi)展，只有全社會(huì)積極參與預(yù)防腐敗，腐敗現(xiàn)象才能被有效控制住。
“國(guó)家預(yù)防腐敗局，作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，從級(jí)別到領(lǐng)導(dǎo)配置，從確定職能到規(guī)劃下一步工作，它對(duì)我國(guó)反腐敗工作的積極作用值得期待！”在采訪結(jié)束時(shí)，任建明很有信心地告訴記者。他的話，也代表了其他幾位廉政研究專家的心聲。 (王治國(guó)）
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