看似意料之外，卻在情理之中。
“中國正醞釀組建國家級的預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)”這一消息從中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記、秘書長干以勝口中透露出來后，便迅即被各媒體當(dāng)成快訊從新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場發(fā)出。
然而對于普通民眾來說，“國家預(yù)防腐敗局”這一提法顯然陌生。為什么要成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)？這一機(jī)構(gòu)的建立對反腐有何作用？一時(shí)成為公眾心中最大的疑問。
而對深諳反腐形勢人士來說，一切盡在情理之中。
“這種想法由來已久。”2月15日，中紀(jì)委宣傳教育室監(jiān)察專員閆群力在申明發(fā)表看法為個(gè)人觀點(diǎn)之后，向記者透露了這一訊息。
熟知內(nèi)情的清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理中心副主任任建明教授也表示，提出設(shè)立“國家預(yù)防腐敗局的動(dòng)議有一年多的時(shí)間了”。
“成立這一機(jī)構(gòu)說明，中國反腐敗的思路在繼續(xù)推進(jìn)，反腐敗端口正在前移�！狈锤瘜＜业狞c(diǎn)評簡明扼要。
落實(shí)公約的一個(gè)具體舉措
干以勝在發(fā)布會(huì)上還透露，組建“國家預(yù)防腐敗局”是認(rèn)真履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)。
據(jù)閆群力介紹，《聯(lián)合國反腐敗公約》第六條明確規(guī)定，“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則，確保設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)……預(yù)防腐敗”，并賦予機(jī)構(gòu)“必要的獨(dú)立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊憽�，同時(shí)提供“必要的物資和專職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓(xùn)”。
“在2003年12月簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》之后，中國就對公約在國內(nèi)實(shí)施非常重視，專門成立了由25個(gè)部委組成的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目前，各相關(guān)部門已經(jīng)就公約實(shí)施以及中國國內(nèi)法與公約銜接等問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的研究，并據(jù)此開始調(diào)整反腐敗體制，修改相關(guān)法律，完善法律制度建設(shè)�！比谓髯髁诉M(jìn)一步的解釋，要“成立‘國家預(yù)防腐敗局’就是落實(shí)公約的一個(gè)具體舉措�！�
亡羊補(bǔ)牢更要未雨綢繆
分析人士指出，反腐敗工作重心的調(diào)整，有著特定的背景。來自中紀(jì)委的消息，去年在受到黨紀(jì)處分的人中，因妨礙社會(huì)管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規(guī)定和財(cái)經(jīng)紀(jì)律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀(jì)處分人員的81.2%，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)依法處理的3530人，占受黨紀(jì)處分人員的3.6%。除此之外，還有37775人受到政紀(jì)處分。
反腐專家認(rèn)為，雖然從總量上來看，觸犯黨紀(jì)國法受到制裁的只占少數(shù)，但是，這些少數(shù)違紀(jì)違法者給所造成的危害卻是不可小視的。如果不加快建立教育和預(yù)防體制，那么，司法機(jī)關(guān)懲處腐敗的壓力將會(huì)越來越大，整個(gè)社會(huì)也會(huì)不斷增加不滿情緒。
事實(shí)上，根據(jù)各國以往的經(jīng)驗(yàn)，反腐敗工作重心的變化帶有規(guī)律性。在設(shè)立反腐敗機(jī)構(gòu)的早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著大局的穩(wěn)定，反腐敗機(jī)關(guān)逐漸將工作重心從懲治腐敗轉(zhuǎn)移到教育公務(wù)員遵紀(jì)守法、預(yù)防公務(wù)員違法犯罪方面。
中國反腐敗工作遵循同樣的軌跡。相關(guān)報(bào)道顯示，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，國家反腐敗的工作主要集中在懲治重大貪污犯罪案件上，先后查處了一大批罪行嚴(yán)重的貪官污吏。
“如果我們只抓懲治這一手，可能一時(shí)見效，但往往是出現(xiàn)‘前腐后繼’的現(xiàn)象，損害黨和政府的肌體和形象，使反腐敗工作付出更大成本�！遍Z群力對記者說，“就像治感冒，吃一般的藥治的是表面，我們要研究病理病根，從源頭抓預(yù)防，效果才會(huì)越來越明顯，反腐力度才會(huì)越來越大�！�
“中國政府對腐敗預(yù)防的重視從2000年前后就開始了，”任建明說，黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實(shí)際上就是預(yù)防。
“預(yù)防成為反腐敗重要戰(zhàn)略是在2005年，這一年《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》(以下簡稱實(shí)施綱要)正式頒布�！比谓鞲嬖V記者，在實(shí)施綱要中，中央提出：要懲防并舉，注重預(yù)防；到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。
2006年初，中共中央政治局常委、中紀(jì)委書記吳官正在《求是》雜志發(fā)表《要在源頭上防治腐敗》的署名文章，以扁鵲治病重預(yù)防為例，指出中國自古就講“萬事防為先”、“防患于未然”、“防微杜漸”等道理。
2007年1月11日結(jié)束的中紀(jì)委七次會(huì)議，重申了“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的戰(zhàn)略方針。權(quán)威人士認(rèn)為，這一戰(zhàn)略方針，將會(huì)對今后的反腐工作產(chǎn)生積極的影響。
紅旗出版社副社長黃葦町認(rèn)為，“從注重事后懲治向注重事先預(yù)防為主轉(zhuǎn)變，是反腐敗斗爭走向成熟的重要標(biāo)志，也是我們從查處腐敗案件中總結(jié)的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)�！�
黃葦町認(rèn)為，無數(shù)事實(shí)說明，亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆。加大預(yù)防，防患于未然，無疑是成本較低、效果更好的反腐敗措施。
“在這樣的背景之下，‘剎風(fēng)治標(biāo)’逐漸向‘標(biāo)本兼治’發(fā)展。于是就需要有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，來專門抓預(yù)防腐敗的工作�！遍Z群力說。
對預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)深有研究的國家檢察官學(xué)院逸石和中國政法大學(xué)國際法學(xué)院崔宇航指出，建立國家廉政體系的最終目標(biāo)，就是使腐敗行為變得“高風(fēng)險(xiǎn)”和“低回報(bào)”，因此該體系應(yīng)被設(shè)計(jì)為預(yù)防腐敗在先，而不是依靠事后的懲罰。
任建明告訴記者，實(shí)際上，專門從事預(yù)防腐敗工作的機(jī)構(gòu)以前也有，如檢察系統(tǒng)在2000年8月就成立了職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)關(guān)，但該機(jī)構(gòu)側(cè)重的是案件查辦之后的“個(gè)案預(yù)防”，還不能完全勝任中國政府以及聯(lián)合國公約對于預(yù)防的要求。
閆群力透露，中紀(jì)委其實(shí)也有類似的預(yù)防機(jī)構(gòu)，如中紀(jì)委的宣教室、黨風(fēng)室、糾風(fēng)室等，都有預(yù)防腐敗的職能，但單獨(dú)成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，一是適應(yīng)國際反腐合作的需要，二也是本身工作的要求。
預(yù)防比懲治更困難更復(fù)雜
任建明認(rèn)為，成立專門機(jī)構(gòu)，還應(yīng)有另一個(gè)原因：“預(yù)防工作遇到的權(quán)力阻力更大，技術(shù)的復(fù)雜性也更高。”
“查辦腐敗案件會(huì)遇到阻力，有時(shí)阻力甚至還比較大，因?yàn)檫@是權(quán)力與權(quán)力的較量。”任建明說，“但是，很多人也許沒有意識(shí)到，預(yù)防腐敗也會(huì)有阻力，甚至阻力更大。”
事實(shí)上，預(yù)防腐敗往往就是要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新。任建明舉例說，在2001年12月召開的中紀(jì)委第五次全會(huì)上，就提出了3項(xiàng)重大改革措施———行政審批制度、財(cái)政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投資體制和金融體制改革，共5項(xiàng)重大改革措施。僅行政審批制度改革一項(xiàng)，經(jīng)過4年的努力，國務(wù)院各部門共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，達(dá)到了國務(wù)院部門全部審批項(xiàng)目的50.1%，并直接推動(dòng)了行政許可法的順利頒布實(shí)施。
任建明表示，正因?yàn)轭A(yù)防腐敗涉及的面如此廣泛，牽涉的利益群體如此之多，使得“預(yù)防的阻力也就更大”。從技術(shù)的復(fù)雜性上來說，預(yù)防腐敗與懲治腐敗相比，也更復(fù)雜、更困難。因?yàn)橐樘幍漠吘故且呀?jīng)發(fā)生、有蹤跡可循的案件，而要預(yù)防的則是尚未發(fā)生、并要努力使之不會(huì)發(fā)生的事情。
預(yù)防腐敗成效初步彰顯
事實(shí)上，預(yù)防腐敗的效果已經(jīng)初步彰顯。
統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2003年以來，每年查處的違反黨紀(jì)和政紀(jì)的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的嚴(yán)重違紀(jì)并且受到司法機(jī)關(guān)處理的案件同比下降了10.9%。
據(jù)中紀(jì)委連續(xù)多年問卷調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，1996年群眾對反腐倡廉工作的滿意度只有32.8%；到2003年，這一百分比超過半數(shù)達(dá)到了51.9%。
來自中紀(jì)委的數(shù)字表明，2006年共查處“跑官要官”等違反組織人事紀(jì)律者424人。嚴(yán)肅公務(wù)員工資制度改革和規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作紀(jì)律，共查處違反有關(guān)政策規(guī)定的單位491個(gè)，涉及違規(guī)金額2.55億元，2666人受到紀(jì)律處分和組織處理。嚴(yán)格執(zhí)行廉潔從政各項(xiàng)規(guī)定，共查處違反規(guī)定收送現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證的領(lǐng)導(dǎo)干部1269人，違紀(jì)金額5448.37萬元，有23534人主動(dòng)上交款額1.27億元。
并不意味會(huì)削弱懲治
“治標(biāo)和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面�！边@是在2005年中紀(jì)委第五次全會(huì)上傳出的聲音。
2006年，一系列貪腐大案被揭開，從地方到部委的高官都有涉及。包括北京市前副市長劉志華、天津市人民檢察院原檢察長李寶金、國家統(tǒng)計(jì)局原局長邱曉華等。就在2006年即將結(jié)束之時(shí)，國家藥監(jiān)局原局長鄭筱萸亦被宣布“雙規(guī)”。據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，2006年共有7名省部級干部涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
在2月13日中紀(jì)委的新聞發(fā)布會(huì)上，干以勝語氣堅(jiān)定：“不論什么人、不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處�！�
“如此多的高官受到懲處，在世界上哪個(gè)國家都是沒有過的，人們由此看到了中國反腐敗的堅(jiān)定決心�！遍Z群力告訴記者，他曾在國外考察過，“國外在反腐上投入的人力物力精力都沒有這么大。”
但人們也從另一方面看出，中國的反腐敗形勢非常嚴(yán)峻。
在國務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上，稱反腐敗形勢嚴(yán)峻的理由被一一列舉：規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法律制度不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在；官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、濫用行政權(quán)力的問題比較嚴(yán)重，腐敗大案要案不斷發(fā)生；一些損害群眾利益的突出問題沒有從根本上得到解決……
分析人士指出，“構(gòu)建懲治、預(yù)防腐敗體系這一歷史課題，僅僅只是開了一個(gè)頭。”
承載厚望更要不辱使命
在《聯(lián)合國反腐敗公約》中，對預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)職能的表述是：實(shí)施預(yù)防性反腐敗政策和做法，并在適當(dāng)情況下對這些政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)；同時(shí)積累和傳播預(yù)防腐敗的知識(shí)。
干以勝在新聞發(fā)布會(huì)上透露的加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作的幾個(gè)要點(diǎn)是：“加強(qiáng)對干部的教育”，“加強(qiáng)制度建設(shè)”，保證現(xiàn)有制度的“貫徹落實(shí)”，“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。
任建明表示，具體方案還不清楚，但毋庸置疑，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)的“規(guī)格會(huì)比較高”�！拔覀�(gè)人看法，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)應(yīng)該整合現(xiàn)有力量，研究預(yù)防腐敗的基本規(guī)律，總結(jié)我國過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上審慎組建該機(jī)構(gòu)會(huì)比較好�！�
閆群力透露說，機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入具體籌備階段，人事編制等具體問題還要相關(guān)部門批準(zhǔn)。
談到對這一專門機(jī)構(gòu)的預(yù)期，任建明的態(tài)度變得審慎，“期望值可以很高，但從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不是說一成立這樣的機(jī)構(gòu)，預(yù)防腐敗的效果就能馬上顯示出來，這中間還有很多具體的工作要做，有很多具體問題需要研究。
任建明所說的“具體問題”包括：機(jī)構(gòu)本身的權(quán)威性如何確定？授權(quán)是否充分？預(yù)防計(jì)劃不被執(zhí)行怎么辦？相關(guān)力量是否整合合適？同時(shí)還有機(jī)構(gòu)本身的人力資源和能力建設(shè)、工作范圍和程序等問題均有待進(jìn)一步明確。
“只有做好這些具體工作，才能讓這個(gè)機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，不辱使命，使我國朝著取得反腐成功的方向前進(jìn)得更快�！比谓髡f。
“但不管怎樣，建立系統(tǒng)的反腐敗體制，組建職責(zé)明確的專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化教育預(yù)防環(huán)節(jié)，是中國反腐敗的大方向�！狈锤瘜＜覙酚^估計(jì)，成立專門的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，有助于集中精力制定各種具體的規(guī)章制度，確保監(jiān)督的連續(xù)性，減少因腐敗而造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)負(fù)面影響。
干以勝坦陳，中國還處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，由于體制機(jī)制制度還不完善，要在短期內(nèi)根治腐敗問題是不可能的。但“通過這個(gè)機(jī)構(gòu)的建立，我們相信，預(yù)防腐敗的力度將會(huì)進(jìn)一步加大�！保類塾� 陳麗平）
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