監(jiān)察部副部長：鄭筱萸問題與藥監(jiān)工作本身無關(guān)
近日，北京市高級法院終審宣告，維持一審法院對國家食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱國家藥監(jiān)局)原局長鄭筱萸受賄、玩忽職守案的死刑判決。盡管從程序意義上講，最高人民法院復(fù)核時仍有不予核準(zhǔn)死刑的可能性，但兩級法院對量刑所表現(xiàn)出的態(tài)度，足以表明對貪瀆犯罪的高度警示意義。
在鄭筱萸被判刑的同時，國家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司原司長郝和平因犯受賄罪和非法持有槍支罪一審被判處有期徒刑十五年，藥品注冊司原司長曹文莊因犯受賄罪被判處死緩。他們的腐敗在使行賄主體獲得非法利益的同時，對社會上的其他相關(guān)利益主體相應(yīng)造成損害。藥監(jiān)局腐敗窩案對國家和人民利益的損害無法計量。這里有必要回顧一下藥監(jiān)局腐敗案的基本脈絡(luò)。
行政批件成為權(quán)力尋租工具
制藥準(zhǔn)入是醫(yī)藥生產(chǎn)、銷售流程的第一道關(guān)口。2000年，國務(wù)院決定將原國家醫(yī)藥管理局行使的藥品生產(chǎn)監(jiān)管職能、衛(wèi)生部行使的藥政管理職能和國家中醫(yī)藥管理局行使的中藥監(jiān)管職能，集中交由新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理局行使。制藥準(zhǔn)入由原來的“兩證(合格證和許可證)一照(營業(yè)執(zhí)照)”改為“一證一照”制，生產(chǎn)藥品的企業(yè)許可證、標(biāo)準(zhǔn)藥品的生產(chǎn)批件，以及新藥的注冊批件，均由國家藥監(jiān)局審批。時任局長的鄭筱萸使用強(qiáng)硬措施推行藥品生產(chǎn)的GMP(藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范)認(rèn)證制度，以及藥品流通的GSP認(rèn)證制度，凡在規(guī)定時間內(nèi)不能達(dá)標(biāo)的企業(yè)，一律淘汰。2001年鄭筱萸還力推“地標(biāo)升國標(biāo)”工程，把原先由地方藥監(jiān)部門審批的地標(biāo)藥品，升級為經(jīng)由國家藥監(jiān)局審批的“國藥標(biāo)字”。利用這個機(jī)會，某些藥監(jiān)官員便干起了用藥品許可證換取個人私利的勾當(dāng)。
用藥品批文如何實現(xiàn)尋租呢？某企業(yè)負(fù)責(zé)人透露說，每當(dāng)一家企業(yè)遞交了申報新藥資料，就有負(fù)責(zé)注冊的藥監(jiān)官員將資料拿出來轉(zhuǎn)賣給其他企業(yè)。販賣資料的收益來自于兩部分，一是通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓的形式跟企業(yè)簽訂合同，一是來自企業(yè)直接奉送的錢物。
轉(zhuǎn)賣資料太費周折，直接倒賣注冊證書就便捷多了，因為有了證書就可直接投產(chǎn)。新藥、仿制藥和換發(fā)藥分類，明碼標(biāo)價，快慢分明，申辦者提現(xiàn)等候召見。綠色通道變成黑色甬道。一個普通新藥的證書賣到200多萬元，好的新藥1000多萬元，更換藥名的證書也要交錢換取。這樣，批文證書能否拿到手，不在于新藥、仿真藥本身的價值，而在于關(guān)系是否疏通和拿錢是否足夠多。國家藥監(jiān)局對“新藥”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行松綁，一時間符合開辦生產(chǎn)制藥的企業(yè)增多。由于仿真藥過多，常常出現(xiàn)十幾家甚至幾十家企業(yè)爭奪一個批文。到底誰最終能夠拿到批文，完全取決于藥監(jiān)官員的審批大筆。
由于審批權(quán)既沒有嚴(yán)格的程序性規(guī)范做保障，又缺乏必要的制約機(jī)制，改革初始的一整套制度設(shè)計，最終淪為鄭筱萸等腐敗官員用批件換錢的尋租工具。事實上，藥監(jiān)局批準(zhǔn)的原發(fā)新藥并不多，而仿制藥則過濫，各地藥商不斷進(jìn)行著改換包裝和藥名的行徑。該制度并沒有如其所愿達(dá)到行業(yè)整合的效果，相反，很多企業(yè)為了達(dá)標(biāo)，開始弄虛作假，甚至偽造相關(guān)認(rèn)證文件，造成藥價的虛高和藥品市場的混亂。于是，通過了國家檢驗、帶著正式批文的問題藥品，堂而皇之地成為市場上流通的“合格藥品”。人們對GMP認(rèn)證制度和統(tǒng)一核發(fā)藥品批準(zhǔn)文號、“地標(biāo)”升“國標(biāo)”等一系列藥監(jiān)制度投來疑問的目光。近年來，藥品安全事故頻發(fā)，“齊二藥”事件、“欣弗”事件等樁樁與藥品認(rèn)證和監(jiān)管制度密切相關(guān)的公共用藥安全事件，讓公眾越來越懷疑藥監(jiān)系統(tǒng)的監(jiān)管能力。
嚴(yán)重失職瀆職的典型
玩忽職守是一種監(jiān)督過失的公職腐敗。鄭筱萸的懈怠職守行為發(fā)生在藥品認(rèn)證和監(jiān)管當(dāng)中。修訂后的《藥品管理法》將取消藥品的地方標(biāo)準(zhǔn)，為做好實施對接，必須在2001年12月前的一年內(nèi)完成全國統(tǒng)一藥品的包裝、標(biāo)簽、說明書換發(fā)工作。這項工作涉及對全國范圍內(nèi)藥品標(biāo)準(zhǔn)的審查，關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定及政府管理能力，處置失當(dāng)則后果不堪設(shè)想。但是，鄭筱萸卻將這一重要工作當(dāng)做一項常規(guī)工作來對待，降低對藥品的審核標(biāo)準(zhǔn)，擅自同意“企業(yè)申報時可以提供復(fù)印件，由省級藥監(jiān)部門重點審核其原生產(chǎn)批件和原始檔案，專項小組僅對上報的資料進(jìn)行形式審核，并對原始檔案進(jìn)行抽查核對”，致使大量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的藥品通過原始資料造假等方式獲得了批準(zhǔn)文號。鄭筱萸還違反有關(guān)行政法規(guī)，簽批同意原違規(guī)審批的藥品文號，致使大量依法應(yīng)予撤銷的藥品繼續(xù)生產(chǎn)、銷售和使用，國家藥監(jiān)局對藥品市場的管理、監(jiān)督流于形式，人為造假成為一股暗流。改組后的藥監(jiān)局在2006年對少部分藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)有大量已被批準(zhǔn)換發(fā)的藥品文號系以造假獲得，6種藥品被確認(rèn)為假藥。為純凈藥品市場，清理工作耗費了大量的人力、財力，而這部分的損失完全是由鄭筱萸、曹文莊等人不認(rèn)真履行職責(zé)所造成的。
藥監(jiān)局驚天腐敗大案不單單是權(quán)力高度集中的結(jié)果，也是對集中的監(jiān)管權(quán)缺乏有效制約的結(jié)果。藥品是關(guān)乎民生的特殊商品，離不開藥品監(jiān)管部門的規(guī)制。身為國家藥品監(jiān)管部門的總督頭，鄭筱萸毫無疑問應(yīng)當(dāng)小心執(zhí)掌監(jiān)管權(quán)杖，維護(hù)好與國計民生有重大關(guān)系的藥品的使用安全和生產(chǎn)經(jīng)營秩序。但是，人們期待的藥品秩序沒有出現(xiàn)，藥監(jiān)局腐敗大案發(fā)生后，作為食品藥品這一最應(yīng)體現(xiàn)公正和安全的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國家藥監(jiān)局監(jiān)管的公正性和安全性受到了前所未有的質(zhì)疑。一位長期關(guān)注藥品監(jiān)管政策的專家說，仔細(xì)研究鄭筱萸主政藥監(jiān)局的這幾年，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管者們一直在利用他們手中的公共平臺為自己的利益尋租。缺乏監(jiān)督又無透明性的行政審批權(quán)，運作往往容易變異。
藥品監(jiān)管部門的官員依法拒絕制藥申請是職權(quán)范疇內(nèi)的事，申辦者未獲許可狀告行政執(zhí)法部門，也是申請人的正當(dāng)權(quán)利。通過行政訴訟，可以幫助藥監(jiān)局檢驗依法行政的水平，監(jiān)督藥品審批權(quán)的恰當(dāng)行使。但是，目無法紀(jì)的官員不能容忍被管理者挑戰(zhàn)自己的權(quán)威。鄭筱萸曾經(jīng)對起訴國藥局行政不作為的藥商高某，一改溫文爾雅，拍案而起勃然大怒道：“你是第一神經(jīng)！”其內(nèi)心深處蔑視法律的意識暴露無遺。于是，高某便踏上了數(shù)年的維權(quán)路。
弄權(quán)令當(dāng)權(quán)者昏頭。在法庭上，鄭筱萸不止一次說，在他擔(dān)任藥監(jiān)局局長的十幾年里，曾經(jīng)拒絕過不少拱手相送的金錢。的確，檢方指控鄭筱萸收到的錢款大多來自親朋故舊。鄭筱萸當(dāng)然心知肚明只要與職權(quán)沾邊的錢，是不該收也不能收的。但他認(rèn)為，接受熟人請托，收受朋友的錢財是安全的。這些經(jīng)年老友成為藥品企業(yè)俘獲監(jiān)管權(quán)力的最合適的橋梁。一審被判處死刑后，鄭筱萸深感法律的冷酷無情，希望二審免其一死。但當(dāng)二審法官宣布維持其死刑的一審判決時，他的反應(yīng)卻是異常的平靜。或許，他已經(jīng)明白了觸犯法律意味著什么。
道德無效時，法律補(bǔ)位
以權(quán)謀私的根本原因，不在于當(dāng)事者品行的良莠，而在于規(guī)定著公職官員行為方式的那一系列體制。在唾手可得的利益面前，道德顯得蒼白無力。藥監(jiān)局決定、管理的事情太多，權(quán)力物化的機(jī)會自然也就更多。當(dāng)“清者不能清，濁者更污濁”時，法律補(bǔ)位必不可缺。身陷囹圄的鄭筱萸多次對辦案人員說，他對曹文莊的信任和使用，超出了曹的工作成績和品行表現(xiàn)，是情感占據(jù)了上風(fēng)，結(jié)果為曹提供了瀆職濫權(quán)的機(jī)會。做事時想到法律，法律是溫情的；犯事時遭遇法律，法律是冰冷的。其實，法律并沒有變，變化的只是心態(tài)。案發(fā)后，鄭筱萸雖然口口聲聲地請求給他一個公正的處理，但卻十分強(qiáng)烈地希望法律對其網(wǎng)開一面。其獲罪時渾然不覺有良心發(fā)現(xiàn)的跡象，趕赴黃泉的門楣也全然沒有靈魂求贖的悔念。
誠然，處于體制變革之中的藥監(jiān)局，在權(quán)力調(diào)整初始，對于如何有效管理藥業(yè)，如果多去尋求一些智力資源的支持，如民意資源、法律依據(jù)、專家論證等等，失誤完全可以避免。但是，鄭筱萸太過自信，終釀惡果。道德無效時，法律補(bǔ)位。對郝和平、曹文莊和鄭筱萸這些貪瀆的官員們，需要的不是對其進(jìn)行道德教化，而是給他們多準(zhǔn)備一些監(jiān)獄，判令他們在牢籠中接受懲處，或者在判處刑罰的同時再罰他個傾家蕩產(chǎn)——這就是恣意踐踏法律規(guī)則所應(yīng)擔(dān)負(fù)的犯罪成本！
(作者王新環(huán)系法學(xué)博士、北京市檢察院檢察官)
