“從1997年國(guó)家保密局開(kāi)始著手研究修改《保守國(guó)家秘密法》，有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)到如何處理公開(kāi)與保密的問(wèn)題，到2002年國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組委托我們課題組起草專(zhuān)家建議稿，直到今天首部國(guó)家層面的立法出臺(tái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的重要時(shí)期，用不算太長(zhǎng)的時(shí)間完成了政府信息公開(kāi)的首部國(guó)家立法�！�4月24日下午，中國(guó)法學(xué)會(huì)信息法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
“非典”促使政府信息公開(kāi)立法快馬加鞭
周漢華回憶說(shuō)，早在1997年，國(guó)家保密局就邀請(qǐng)包括全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)的有關(guān)負(fù)責(zé)人以及一些法學(xué)界專(zhuān)家作為顧問(wèn)，參與研究修改《保守國(guó)家秘密法》，當(dāng)時(shí)該法律已經(jīng)實(shí)施了近十年。
“在研究的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)修改保密法的關(guān)鍵問(wèn)題是把保密和公開(kāi)的關(guān)系處理好，只有把公開(kāi)做好了，保密的問(wèn)題才能做好�！�
1998年，在周漢華的推動(dòng)下，中國(guó)社科院法學(xué)研究所成立了相關(guān)課題組，“當(dāng)時(shí)政府信息公開(kāi)還是個(gè)很敏感的詞語(yǔ)，我們當(dāng)時(shí)的課題組叫政府信息資源開(kāi)發(fā)、利用、管理課題組�！�2001年底，國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，緊接著明確了進(jìn)行政府信息公開(kāi)立法的任務(wù)。
回憶起當(dāng)時(shí)的情景，周漢華認(rèn)為，2003年發(fā)生的“非典”風(fēng)波促使《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)立法腳步大大加快。
記者查閱當(dāng)時(shí)的資料了解到，2003年2月上旬,廣州市“非典”發(fā)病情況開(kāi)始進(jìn)入高峰，卻未見(jiàn)任何來(lái)自官方的信息。2月10日,廣州各媒體連續(xù)接到三個(gè)緊急通知，要求嚴(yán)格遵守新聞紀(jì)律，不得擅自對(duì)“非典型肺炎”進(jìn)行報(bào)道。2月11日，在疫情已出現(xiàn)近3個(gè)月后，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳才分別召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，稱(chēng)疫情已經(jīng)得到控制。
新聞發(fā)布會(huì)雖然開(kāi)了，但有關(guān)疫情的相關(guān)資料，包括其傳染性、臨床特征、治療手段等卻并未廣泛告知。正是在社會(huì)和公眾茫然不覺(jué)的情況下，SARS開(kāi)始了從廣東向全國(guó)的蔓延。
SARS如此肆虐，2003年4月3日，時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康在新聞發(fā)布會(huì)上仍聲稱(chēng)“中國(guó)是安全的”。
“正是那場(chǎng)使我國(guó)成為21世紀(jì)第一次全球公共衛(wèi)生危機(jī)的主角的‘非典’風(fēng)波，暴露出我國(guó)政府信息資源管理嚴(yán)重滯后的不足，也使公眾對(duì)政務(wù)信息公開(kāi)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，從那以后，立法速度大大加快了�！敝軡h華說(shuō)。
公開(kāi)范圍成為立法爭(zhēng)議焦點(diǎn)
周漢華介紹說(shuō)，在《條例》不斷修改、征求意見(jiàn)的過(guò)程中，引起爭(zhēng)議最多的就是政府信息公開(kāi)的范圍，如何處理公開(kāi)與保密的關(guān)系，如何做到最大限度地保障公眾知情權(quán)的同時(shí)保證不泄密。
周漢華認(rèn)為，在保守國(guó)家秘密方面，現(xiàn)實(shí)情況是定密的標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序不嚴(yán)、范圍過(guò)寬、期限過(guò)長(zhǎng)，將大量的一般事項(xiàng)作為國(guó)家秘密保護(hù)，增加了社會(huì)成本，妨礙了政府信息資源為社會(huì)所利用，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。
“我國(guó)的《保守國(guó)家秘密法》已經(jīng)實(shí)施近20年了，尚未進(jìn)行過(guò)任何修改，隨著《條例》的實(shí)施，對(duì)保密法進(jìn)行修改是非常必要和緊迫的。”
周漢華介紹說(shuō)，在《條例》征求意見(jiàn)過(guò)程中，他堅(jiān)決反對(duì)把“涉及工作秘密”作為政府機(jī)關(guān)不公開(kāi)信息的理由寫(xiě)進(jìn)《條例》，“那樣就會(huì)使《條例》成為實(shí)質(zhì)上的政府信息不公開(kāi)條例�！狈彩桥c政府機(jī)關(guān)有關(guān)的工作事項(xiàng)，幾乎都可以被界定為工作秘密，實(shí)踐中“就成了一個(gè)筐，什么都可以往里裝”。))
記者注意到，從今年1月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《條例》到今天《條例》公布，歷經(jīng)3個(gè)多月的時(shí)間，這在我國(guó)行政法規(guī)的制定過(guò)程中，比較罕見(jiàn)。
“這說(shuō)明了立法機(jī)關(guān)對(duì)于這個(gè)《條例》的出臺(tái)慎之又慎�！敝軡h華介紹，在這3個(gè)多月的時(shí)間里，爭(zhēng)議的最大焦點(diǎn)主要是“要不要以列舉的方式明確政府主動(dòng)公開(kāi)的范圍，如果列舉，我國(guó)不同級(jí)別的政府在不同的行政領(lǐng)域掌握的信息非常龐雜，難以窮盡，難免掛一漏萬(wàn)。最終《條例》專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定了公開(kāi)的范圍，首先規(guī)定了屬于政府主動(dòng)公開(kāi)信息范圍的基本要求，又列舉式地規(guī)定了各級(jí)政府除了主動(dòng)公開(kāi)的信息外，還應(yīng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，這樣規(guī)定還是較為完善的�！�
周漢華特別提到了《條例》第六條關(guān)于“政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息，發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清”的規(guī)定，“這規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的硬性義務(wù)，也是很有中國(guó)特色的規(guī)定�！�
“牽一發(fā)動(dòng)全身的變革”
周漢華說(shuō)，《條例》的實(shí)施帶來(lái)的變革和挑戰(zhàn)，絲毫不亞于1998年《行政訴訟法》以及2004年《行政許可法》的實(shí)施帶給各級(jí)行政機(jī)關(guān)的變革和挑戰(zhàn)。
他認(rèn)為，《條例》的實(shí)施，將會(huì)通過(guò)公眾參與政府信息公開(kāi)，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和制約，相比之下，《條例》對(duì)于行政行為的覆蓋范圍要廣泛得多。
在他看來(lái)，《條例》實(shí)施帶來(lái)的首要的、巨大的挑戰(zhàn)是我國(guó)目前非常粗放的政府信息資源管理方式。“這種管理方式相當(dāng)落后，按照這種管理方式，我國(guó)的政府機(jī)關(guān)可能會(huì)對(duì)前來(lái)申請(qǐng)公開(kāi)信息的公民說(shuō)，我沒(méi)有什么信息可以公開(kāi)。目前政府機(jī)關(guān)亟須做的就是進(jìn)行翻箱倒柜式的清理工作，因?yàn)檎畔⒐_(kāi)是個(gè)技術(shù)活兒，需要大量的人力、物力、財(cái)力投入這項(xiàng)工作。”
周漢華認(rèn)為，《條例》實(shí)施給政府機(jī)關(guān)帶來(lái)的轉(zhuǎn)變是“辦事方法、治理理念的轉(zhuǎn)變”。
去年5月，周漢華曾經(jīng)到政府信息公開(kāi)做得比較好的上海市調(diào)研。當(dāng)時(shí)，上海市的相關(guān)地方法規(guī)已經(jīng)實(shí)施了1年半，但是只有近40個(gè)有關(guān)信息公開(kāi)的行政訴訟案例。而在其他一些實(shí)行信息公開(kāi)地方立法的城市，市民因信息公開(kāi)而和政府機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂的事件更是鮮見(jiàn)。從救濟(jì)機(jī)制的限制大致可以判斷目前政府信息公開(kāi)的實(shí)踐仍處在較低的水平，真正實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)還有很長(zhǎng)的路要走。
“這就要求有關(guān)部門(mén)必須關(guān)注法律文本背后的制度設(shè)計(jì)，完善、修改相關(guān)的法律法規(guī)，比如《保守國(guó)家秘密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》等，除此之外，行政機(jī)關(guān)自身的改革也是很必要的，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，條例實(shí)施將會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)牽一發(fā)而動(dòng)全身的變革�！�
作為多年研究政府信息公開(kāi)的專(zhuān)家，周漢華坦言：“盡管目前已經(jīng)有了國(guó)家法規(guī)，但距離真正的陽(yáng)光政府，還有比較遠(yuǎn)的距離。” (王亦君）
