(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
從建立土地、環(huán)保等督察制度開始，中央政府似將逐漸建立自己的法律與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但需要注意的是，這些機(jī)構(gòu)要想有效發(fā)揮作用，就不應(yīng)當(dāng)把主要精力用于直接監(jiān)督地方政府，而應(yīng)當(dāng)在自己對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域直接執(zhí)行自己的法律與政策
國土資源部和國家環(huán)保總局在若干地方設(shè)立跨省市的督察機(jī)構(gòu)，不是一個(gè)短期的權(quán)宜之計(jì)，如果考察一下它的背景，及最近一段時(shí)間內(nèi)中央政府所采取的一系列措施，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，此舉具有相當(dāng)長遠(yuǎn)的意義。它很有可能標(biāo)志著過去若干年地方分權(quán)格局的結(jié)束，這對(duì)于中國未來經(jīng)濟(jì)、政治等諸方面之演變，將會(huì)產(chǎn)生十分重要的影響。
中央、地方大換位
中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出非常明顯的周期性波動(dòng)，而這種周期性與中央政府的集權(quán)和地方政府分權(quán)之間緊密相關(guān)。本輪循環(huán)始于1994年進(jìn)行的分稅制變革。這項(xiàng)變革以扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政在財(cái)政收入分配中的不利地位為出發(fā)點(diǎn)，具有較明顯的財(cái)政集權(quán)特色。其后的經(jīng)濟(jì)政策也具有集權(quán)性質(zhì)。
此時(shí)，地方官員需要尋找新途徑解決本級(jí)財(cái)政收入問題。另外，本地經(jīng)濟(jì)增長績效在官員考核體系中的權(quán)重明顯加大，地方政府官員為了贏得上級(jí)政府的賞識(shí)獲取升遷，就必須創(chuàng)造出好看的經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績。這推動(dòng)形成了地方之間為了增長而激烈競爭的局面。地方政府官員一致地投入招商引資競爭中。為此，地方政府在中央政府的法律與政策縫隙，創(chuàng)造了一系列新政策，擴(kuò)展了自己在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的支配權(quán)，從而形成了一種分權(quán)格局。
地方層面的這些政策創(chuàng)新推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的快速增長。但隨后不良后果也陸續(xù)暴露。政治方面的問題包括權(quán)錢交易，官員腐敗，及政府違法、違規(guī)。經(jīng)濟(jì)方面，通常出現(xiàn)資源價(jià)格快速上漲，經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)；投資過熱也讓中央政府不能不擔(dān)心銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)方面來看，較快的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)擴(kuò)大地區(qū)差距，也擴(kuò)大同一地方群體間的收入差距。近些年來，比較明顯的另一個(gè)問題就是環(huán)境污染及生態(tài)惡化。
于是，從2003年下半年開始，中央政府采取矯正性措施。從經(jīng)濟(jì)方面看，主要是遏制固定資產(chǎn)投資增長過快的勢(shì)頭。中央政府首先采取溫和的“微調(diào)”措施，但這種措施的效果適得其反：地方政府預(yù)期到經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)緊縮，為了能趕上增長的末班車，反而進(jìn)行最后的投資沖刺。結(jié)果，宏觀“微調(diào)”收效甚微。同時(shí)，中央為了解決社會(huì)問題、生態(tài)問題，提出了科學(xué)發(fā)展觀、以人為本等理念。但這些政策宣示還沒有改變地方官員的行為模式。
這種局面迫使中央政府采取更為嚴(yán)厲的治理整頓措施，即直接針對(duì)地方政府的違規(guī)行為，處理官員，并在個(gè)別行業(yè)處理企業(yè)。建立土地與環(huán)保督察體系，則是從制度方面入手，由中央政府出面直接約束地方政府的行為，以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)，同時(shí)更好地平衡經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。
避免怪圈
其實(shí)，“集權(quán)-收權(quán)”的循環(huán)并不是第一次出現(xiàn)。半個(gè)多世紀(jì)以來，在經(jīng)濟(jì)增長與分權(quán)程度之間存在相當(dāng)明顯的正相關(guān)關(guān)系：在中央相對(duì)集權(quán)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長相對(duì)平緩；而在中央放權(quán)、地方自主權(quán)較大的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長速度通常較快。
原因在于，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在很大程度上由政府控制，當(dāng)權(quán)力集中在中央政府手中時(shí)，中央政府否定地方政府的獨(dú)立地位，通過種種手段嚴(yán)格約束地方政府的活動(dòng)。而中央政府天然地面臨著信息收集與指令傳導(dǎo)失真的難題，其指令很難適應(yīng)地方的具體情況，這些指令很可能抑制地方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活力。
此時(shí)，中央就會(huì)尋找某種方法調(diào)動(dòng)積極性，賦予地方政府以支配資源的較大權(quán)力。地方的活力帶來全國經(jīng)濟(jì)的較快增長。
但就像過去若干年一樣，這種較快的經(jīng)濟(jì)增長總是會(huì)導(dǎo)致較嚴(yán)重的問題。地方政府權(quán)力膨脹，對(duì)中央政府的法律、政策、政令享有較大的解釋權(quán)，并可以按照自己的利益有選擇地執(zhí)行。缺少了中央政府的約束，地方政府官員就可以按照自己的偏好安排本地事務(wù)。為此，地方政府可能犧牲本地民眾利益，也犧牲其他地區(qū)利益。由于民眾對(duì)地方政府缺乏有效控制，所以，地方官員傾向于竭澤而漁。
于是，中央政府也不得不采取收權(quán)措施。但揆之以過往的經(jīng)驗(yàn)，這樣調(diào)整的后果也未必能讓人樂觀。
構(gòu)建“穩(wěn)定三角”
因此，不管是中央集權(quán)還是地方分權(quán)，都面臨著兩難困境。這恐怕正是人們需要面對(duì)的問題：為什么會(huì)有“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就收”的周期循環(huán)？為什么地方分權(quán)在帶來增長的同時(shí)，總是帶來那么多政治、社會(huì)問題？
問題的癥結(jié)似乎有兩點(diǎn)：第一，不管是中央政府集中權(quán)力，還是地方政府分權(quán)，作為一個(gè)整體的政府權(quán)力卻基本保持不變，民眾對(duì)權(quán)力較少有效控制與限制；第二，各級(jí)政府間的權(quán)力配置沒有清晰界定，尤其是，中央政府的法律與政策完全借助地方政府來執(zhí)行，這樣雙方構(gòu)成一種直接的非此即彼關(guān)系，當(dāng)一方權(quán)力膨脹的時(shí)候，一方對(duì)其權(quán)力缺乏必要的制約。
由此不難看出突破周期性循環(huán)的正確的辦法：首先，經(jīng)濟(jì)事務(wù)市場化，社會(huì)管理自治化，以期減少政府直接控制經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的權(quán)力。只有政府權(quán)力受到限制，在法治框架下管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其管理活動(dòng)才不至于損害民眾權(quán)利或利益。
在此基礎(chǔ)上，需厘清中央政府與地方政府的權(quán)力與責(zé)任，并找到一種制度化的糾紛解決框架。每個(gè)層級(jí)政府的權(quán)力，包括財(cái)權(quán)、管制權(quán)，應(yīng)當(dāng)與其對(duì)民眾的責(zé)任相對(duì)稱，并且每個(gè)政府必須就自己的法律、政策直接對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任。也就是說，中央政府需要自己對(duì)全國民眾負(fù)責(zé)，執(zhí)行全國性法律與政策。中央政府現(xiàn)在依賴地方政府執(zhí)行這些法律與政策，結(jié)果，全國性法律與政策在實(shí)際執(zhí)行情況因地而異，民眾不能享有法律的平等保護(hù)。
建立土地、環(huán)保督察制度，在重構(gòu)中央與地方政府關(guān)系方面做出了有意義的嘗試。中央政府似將逐漸建立自己的法律與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但需要注意的是，這些機(jī)構(gòu)要想有效發(fā)揮作用，就不應(yīng)當(dāng)把主要精力用于直接監(jiān)督地方政府，而應(yīng)當(dāng)在自己對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域直接執(zhí)行自己的法律與政策。這就需要?jiǎng)澐种醒胝沙龅男姓�、�?zhí)法機(jī)構(gòu)與地方政府管理的事項(xiàng)的范圍，并使其具有執(zhí)行力。
至于中央政府對(duì)地方政府的約束，則通過執(zhí)行全國性法律、向民眾提供救濟(jì)的方式間接進(jìn)行。自認(rèn)為遭受地方政府侵害的民眾通過行政申訴或司法訴訟的途徑，尋求中央政府的行政或司法救濟(jì)，相關(guān)部門給予這種救濟(jì)，就可以在不與地方政府直接沖突的情況下約束地方政府。
這樣，在中央政府、地方政府和民眾就構(gòu)成一個(gè)“穩(wěn)定三角”。民眾通過民主途徑同時(shí)約束地方政府和中央政府，中央政府通過向民眾提供救濟(jì)的方式約束地方政府，中央政府和地方政府則分別就其法定職能向民眾承擔(dān)責(zé)任。
(來源：《中國新聞周刊》；秋風(fēng))
