(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
小縣城房價上漲的背后，蘊含著中國城市化的曲折歷史和現實難題
★ 本刊記者/何忠洲
2006年，中國城鎮(zhèn)化率達到43.9%。
許多數據可以說明中國城鎮(zhèn)化現狀：1978年～2000年，我國年均增加城市21.4座，年均增加建制鎮(zhèn)824.5個；目前，城鎮(zhèn)人口達到5.77億人。
今年以來中國房價上漲日漸蔓延到中小城市和縣城，似乎更為直接地顯示著中國城鎮(zhèn)化的加速。
其間意義，借用1999年來華參加城鎮(zhèn)化高級論壇的諾貝爾經濟學獎獲得者、世界銀行前副行長斯蒂格利茨的話說：21世紀影響人類進程的兩件大事，一是新技術革命；二是中國的城鎮(zhèn)化。
中國特色城鎮(zhèn)化道路
由著名的社會學家費孝通提出的概念，城鎮(zhèn)化，從一開始就預設了中國城市化的方向：農村——小城鎮(zhèn)——城市——特大城市。
這是中國政府主導下的城市化區(qū)別于國際通行概念之所在。中國社會科學院研究員劉維新告訴本刊記者說：在國外城市化進程中，人口的集中過程是“農村——城市——特大城市——小城鎮(zhèn)(逆城市化)”，“人口轉移所帶來的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴張，然后再出現逆城市化現象，周邊衛(wèi)星城紛紛建立�！�
這是兩種方向不同的城市化過程。
曾經有過種種爭論：
大城市優(yōu)先論者認為，世界各國城鎮(zhèn)化初、中期發(fā)展的通例都是大城市優(yōu)先。大城市的規(guī)模效益和聚集效益遠高于中小城鎮(zhèn)；大城市對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用非中小城鎮(zhèn)所能比；大城市優(yōu)先發(fā)展可將農業(yè)勞動力轉移的矛盾集中在城市解決，而且能節(jié)約土地和治污費用；大城市對于一個國家參與國際競爭也有相當優(yōu)勢等。
小城鎮(zhèn)優(yōu)先論者則認為，作為城鎮(zhèn)體系的基礎部分，小城鎮(zhèn)是大中城市的“母體”，世界各國現有的大中城市無不是從當初的小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來的。小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于，建設成本、人口轉移成本和體制成本低，適合中國國情；小城鎮(zhèn)的體制包袱少，而大中城市短時期內根本無力吸收大規(guī)模的待轉移的農村富余勞動力和農村人口；相較于大城市的光鮮與快速，小城鎮(zhèn)聯系城鄉(xiāng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，對城鄉(xiāng)一體化具有特別的意義等。
這是最為典型的兩種觀點。除此之外，還有“中等城市為主論”“大中小城市并舉論”“縣城為主論”“中心集鎮(zhèn)為主論”“二元城鎮(zhèn)化論”“城鄉(xiāng)一體化論”“集中型(或聚集型)城鎮(zhèn)化論”等，各側重一面。
甚至不乏反城市化的聲音。有鄉(xiāng)村建設者認為，城市化未必是中國發(fā)展的惟一路徑，中國的鄉(xiāng)村完全可以挖掘傳統，走出一條東方發(fā)展之路。中國農業(yè)大學經濟管理學院教授張正河告訴記者：反對城市化的主要是一些生態(tài)學家。
種種爭論更多的是囿于學界。而中國城市化道路的歷史演進過程，從來不是照本宣科的產物。
實際上在新中國成立后，相當長時間里政府推行的是“積極推進工業(yè)化，相對抑制城市化”方針。1955年9月，國家建委給中央的報告中提到：“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設中等城市。沒有特殊原因，不建設大城市”。一度還確立了“將消費型城市轉變?yōu)樯a型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費，為工業(yè)化進行原始積累。
對城市化的這種抑制在1963年發(fā)展到完全的反城市化。當時，國民經濟全面萎縮，糧食及商品供應出現短缺，因為“城市化發(fā)展的上限取決于商品量供應能力”，減少城鎮(zhèn)人口成為解決難題的重要政策。
因此，在1949～1979年間，盡管這30年中國的工業(yè)化有了長足的發(fā)展，但是城市化率僅提高8.3個百分點，年均增長0.28個百分點，比世界同類發(fā)展水平國家偏低20個百分點，30年只實現了1億人口的初步現代化。
城市化的這種滯后現象隨著改革開放后糧食剩余局面的出現而逐漸松動。1984年，經過幾年的農村改革，糧食第一次出現了全面過剩。在調整產業(yè)結構和改革戶籍管理制度的同時，小城鎮(zhèn)改革開始了初步的嘗試。當年1月的《中共中央關于1984年農村工作的通知》和10月的《國務院關于農民進集鎮(zhèn)落戶的通知》標志著在農村的集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，放開了人口流動的限制。這兩份文件提出的政策是允許農民自帶口糧，進鎮(zhèn)經商辦企業(yè)，但僅僅是允許流動，并非落戶。
對農民進城限制的松動不經意間創(chuàng)造了80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三分天下有其一”的局面。1993年～1994年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農民人數一度達到1.4億人。1978年～2005年，中國的建制鎮(zhèn)也由2880個發(fā)展到1.89萬個。根據統計，從1979年到2000年，中國的城鎮(zhèn)化速度平均每年為0.82個百分點。
城鎮(zhèn)化的迅速推進，很快為中國政府所重視：
1998年10月，中共中央在《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中，第一次提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”。
2000年6月，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，在《中共中央國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中進一步具體化，有關方面并在戶籍管理制度、政府行政管理制度等多方面進行了改革的嘗試。而剛剛閉幕不久的中共十七大，則對十六大提出的“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”作了進一步完善和發(fā)展，提出“核心是促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展�！�
城市化：加速與分化
正如國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對本刊記者所講：中國的城市化從一開始就是在政府的主導下進行的。因此，宏觀政策環(huán)境的變化直接影響著城市化的進程。
一方面，城市化總體上在加速發(fā)展。另一方面，兩極分化的趨勢卻越來越嚴重。
從區(qū)域上講，在上個世紀90年代以前，中國城市的中心基本分布在內陸。到了90年代以后，在經濟比較發(fā)達的長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經濟圈，已經形成了城市發(fā)展的密集區(qū)。在東部地區(qū)集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮(zhèn)。從經濟綜合實力上看，全國排位在前1000名之內的小城鎮(zhèn)，主要分布在東部地區(qū)，占78.8%。
而且，北京、上海等40個特大城市的人口占全國城市總人口的比重達36.24%，沿海三大城市群就接納了約60%的城鎮(zhèn)化人口。
大中小城市的差距也越拉越大。北京和上海已經成為國際性的大都市，北京的城市化率達到84.3%，上海的城市化率達到88.7%。城市的大餅越攤越大，人們開始為污染、生活成本高等種種城市病叫苦不迭。而在中西部，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小縣城，雖名義為鎮(zhèn)、為城，但和周邊農村并無二致。而在貴州和西藏，城市化水平只有27.5%和28.2%。
這一差距，不過是中國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的另一個表象。
其間原因，中國農業(yè)大學公共管理系主任張正河教授說，和中國財政架構直接相關。
1994年的分稅制，國家層面進一步將財力集中于中央，地方層面，則進一步集中于城市。由此出現如下說法：“中央財政喜氣洋洋，省里財政勉勉強強，地市財政緊緊張張，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊娘�！�
財力的分配，直接影響著中國城市的兩極分化。而新一輪的城鎮(zhèn)熱，中國城市經濟學會副會長、中國社科院研究員劉維新說，主要還是個土地財政的問題。
在發(fā)展縣域經濟的口號下，中西部很多地方政府開始打起土地的主意來。
按照1994年中國開始實行的分稅制，在土地出讓金管理上，30%歸中央，70%歸地方。原本規(guī)定70%用于耕地的開發(fā)，但實際上土地出讓金成了政府各級財政的重要收入來源。以地生財成為地方政府最為快捷的財政來源。
根據國土資源部門的數據，從1991年到1996年，全國平均每年建設占用耕地440萬畝，1997年到2002年建設共計占用耕地1646萬畝。
而由此形成的一個怪現狀是：中國曾經長時期偏低的城市人均占地，在短短的十幾年時間里已經一躍為世界前列。調查顯示，全國644個城市的人均建設用地已達133平方米，遠遠高于大多數人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的歐美發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。
進來，工作，住下
中國城鎮(zhèn)化水平的衡量是以城鎮(zhèn)人口占總人口的比重為依據的。
2000年，中國進行第五次人口普查。首次改變統計口徑，把在城鎮(zhèn)從事非農就業(yè)的農民作為城鎮(zhèn)人口。這一下，使中國的城鎮(zhèn)化率在2000～2005六年間增長了近7個百分點。
盡管相當多的人都向本刊記者指出：中國向城鎮(zhèn)轉移的農村勞動力中攜家眷的僅占20%～25%，而且也并不意味著這些人已經有著在城鎮(zhèn)定居的可能。農民的非農就業(yè)和城鎮(zhèn)化之間還沒有建立起事實上的聯系。
但是，就是按照2000年當年戶籍上的統計，中國的城鎮(zhèn)人口也已達到3.9億人，按照戶籍人口計算的中國城鎮(zhèn)化率為30%左右。
按照世界城市化發(fā)展的規(guī)律，城市化水平在30%以下為初期階段，即起步發(fā)展階段；30%～70%為中期階段，即加速發(fā)展階段；70%以上為后期階段，即緩慢發(fā)展階段或穩(wěn)定發(fā)展階段。
無論按照何種統計口徑，中國都應該在加速期內，每年一個百分點的增長即為明證。
在中國的城鎮(zhèn)化率達到43.9%之后，一直以來“中國城市化低于工業(yè)化”的事實已經有所改變——2005年，我國城鎮(zhèn)化率為43%，反而高于工業(yè)化率1個百分點。
但是，加速期城鎮(zhèn)化過程中所出現的一些趨勢卻是讓人擔心的。
首先是土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。
中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員鄭明媚告訴記者，“實現城鎮(zhèn)化的重要前提之一，在于農民是否有穩(wěn)定的非農就業(yè)機會，收入能力是否支撐在城鎮(zhèn)的定居和消費�！�
但是，盡管城市人均占地已經達到世界前列，但由于城鎮(zhèn)土地利用結構的不合理，這個高指標并沒有給大部分市民帶來生活空間的普遍明顯改善。許多地卻和城鎮(zhèn)化了的人口幾無牽連。
在“加快城鎮(zhèn)化進程”“修改城鎮(zhèn)建設規(guī)劃”的名目下，大面積土地被亂批亂占。根據小城鎮(zhèn)發(fā)展中心提供的資料，即使在發(fā)達國家、人口在20萬以下的小城市和小城鎮(zhèn)，很少看到大馬路、大廣場、大花園，在國內的很多小城鎮(zhèn)卻遍地開花。
甚至完全沒有產業(yè)支撐的一些地方，大規(guī)模的超前建設也屢見不鮮。結果城市里沒有了人。鄭明媚說，“天一黑，整個城市就一片黑”。
在接受記者采訪時，李鐵指出，城鎮(zhèn)化是一個包含多種指標的概念。它不光是土地的城鎮(zhèn)化，也包括人口的城鎮(zhèn)化。房價高漲有可能的一個后果是，非農就業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉移面臨著更高一層的門檻。
在土地財政沖動下由地方政府主導的城鎮(zhèn)化，其結果是與城鎮(zhèn)化本身背道而馳的。一些拉美國家，如阿根廷、墨西哥、巴西等已經為此提供了教訓。盡管他們的城市化率甚至遠遠高于70%，但是卻被稱為是假城市化。因為人雖然在城市了，但職業(yè)沒有轉化，產業(yè)沒有轉化。許多人沒有工作，到處流浪，貧民窟成為城市里四處可見的傷口。
城鎮(zhèn)化的這些特點，使得中國的非農業(yè)人口轉移面臨著多重的困難。
即使城鎮(zhèn)化保持每年一個百分點的增長速度，即便2020年城市化率超過60%，也仍然會有40%的人口，即6.4億人在農村生活。這意味著擺脫農村的貧困狀態(tài)、建設新農村的任務任重而道遠。
另一方面，中國城市兩極分化。小城鎮(zhèn)倘不能有效地在吸納大量的非農就業(yè)人口，那么常年上億流動就業(yè)的農民，就將始終在各大城市尋找機會。而其候鳥式的遷徙狀態(tài)倘不能被改變，那么整個社會的不穩(wěn)定感就始終無法消除。
這就注定，中國政府將不得不通過多個出口應對人口轉移壓力：大城市、縣城、鄉(xiāng)村�！�
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