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國家需要盡早決定是否把承包權(quán)無限期順延，以賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)
★ 文 / 郭凱(發(fā)自湖北)
2007年6月底，新稻谷的收購價到了9角2分錢一斤。
雖然沒能等到9角2分錢一斤的時候賣谷，湖北省監(jiān)利縣毛市鎮(zhèn)卸市村村民張克翔的收入還是有了很大的增長，因為他今年總共種了50畝地，比去年多種了20多畝，已經(jīng)算得上一個村里的大戶。根據(jù)當?shù)氐钠骄闆r，農(nóng)民耕種一畝田的純收入大約在380元到400元左右；扣除掉要向原承包戶農(nóng)民繳納的大約每畝120元的地租，張比去年多得了大致5000到8000元錢。
撂荒時代的大戶生成
與土地大量撂荒時代的農(nóng)業(yè)大戶相比，張克翔所有的50多畝土地就“相形見絀”了。
湖北隨州一位基層干部說，他們鎮(zhèn)農(nóng)機站一位技術(shù)員數(shù)年前和某村簽訂合同，承包了村里幾百畝撂荒的土地。
除了農(nóng)技人員和一些農(nóng)村的能人，在外出打工農(nóng)民大量撂荒土地時，基層干部是另一類最主要的把大面積撂荒土地種起來的人。監(jiān)利縣毛市鎮(zhèn)楊灣村村支書冉幼學說，在最多的時候，他耕種的村民撂荒土地有100多畝。后來二輪延包時農(nóng)民集中回來要田，他退回了一些給農(nóng)民，目前還種大約70畝田。
據(jù)介紹，在當年大量土地無人種無人管被拋荒的情況下，這種大戶種田模式曾受到各級政府的熱情鼓勵，它對當時農(nóng)業(yè)稅費收繳、農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)集資、耕地保護以及農(nóng)村社會穩(wěn)定，都起了相當良性的作用。
然而，當國家免除農(nóng)業(yè)稅費、開始對農(nóng)民進行糧食種植補貼，尤其是農(nóng)副產(chǎn)品的價格逐漸回升時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的土地逐漸變身成為“香餑餑”，和拋荒相反的爭地矛盾涌現(xiàn)。湖北省2005年進行完善土地二輪延包工作時，遇到的大量外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)要求原來承包地的情況，是爭地矛盾典型的代表。
由于原來把土地撂荒的農(nóng)民回鄉(xiāng)要地，上述隨州的農(nóng)機技術(shù)員與回鄉(xiāng)的農(nóng)民和村鎮(zhèn)干部三方協(xié)調(diào)后，通過采取向農(nóng)民交納地租的方式，農(nóng)技員仍保住了大多半的合同承包地，雖然土地不免有所減少。之后的2006年，仍然繼續(xù)有人回鄉(xiāng)跟他要地，農(nóng)機技術(shù)員的土地繼續(xù)在變小。
冉幼學個人先前對土地進行的投資，并不是這位楊樹灣村支書最煩心的。村里面為還債而抵包出去的土地而激發(fā)的矛盾，更難解決。當年村集體為繳公糧稅費、辦村公益事業(yè)等，欠下了不少的債務(wù)。債主催債，村集體經(jīng)濟根本入不敷出，拿不出錢，冉幼學和村里的其他干部就以村集體代表的身份把村里相當面積的撂荒土地承包給了債主，算是抵債。
然而，當拋荒農(nóng)民回鄉(xiāng)要地時，根據(jù)國務(wù)院辦公廳在2004年下發(fā)的專門文件，各地“要嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還”，如果農(nóng)民堅持直接要地，基層組織必須還地。
由于調(diào)節(jié)不通，楊灣村解除了和債主的土地發(fā)包抵債合同，把土地退回給農(nóng)民，而村里面只能對債主再進行賠償。然而，對于村里債務(wù)現(xiàn)在到底有沒有清償，冉幼學沒有對記者細說，而是小心翼翼地把話題打住了。
政策夾縫中的發(fā)包、承包
在不久前舉行的湖北省首期農(nóng)村土地承包仲裁員培訓班上，湖北宜昌夷陵區(qū)基層干部陳擁軍表示，土地矛盾是農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料的矛盾，調(diào)解難度要大于一般矛盾，基本上涉及到村級組織和單位的，為了維護農(nóng)村社會穩(wěn)定大局，大多都是集體“割地賠款”，難于體現(xiàn)法律的公正、公平。
根據(jù)湖北監(jiān)利土地延包辦在完善二輪土地延包中期的抽樣調(diào)查，從前在土地撂荒時代生成的大戶，經(jīng)歷過農(nóng)民回鄉(xiāng)要田、糾紛調(diào)解，大戶們種植的土地面積在全縣內(nèi)平均減少了大致36%，其中一部分在這一過程中更損失了早先對土地的各種投入。
根據(jù)《土地管理法》的表述，“農(nóng)村土地承包30年不變”�！掇r(nóng)村土地承包法》又規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除合同”。
這些法律規(guī)定表達了國家在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)問題上的基本立場。然而，在土地撂荒時代，村集體或者村干部之所以能單方面收回土地并進行轉(zhuǎn)包，并非完全無法可依。湖北省委政策研究室余愛民表示，《土地管理法》有規(guī)定，“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。
另外，根據(jù)2004年國務(wù)院辦公廳的發(fā)文，“地方各級人民政府要把恢復撂荒地生產(chǎn)作為一項重要職責和任務(wù)”，“省、市兩級人民政府”要“精心部署”，“抓好督促檢查”，而“縣、鄉(xiāng)兩級人民政府在恢復撂荒耕地生產(chǎn)中負有直接責任”。
華中師范大學農(nóng)村問題研究中心項繼權(quán)教授表示，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包期內(nèi)，發(fā)包方不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，但在《土地管理法》中，有農(nóng)村村委會通過一定民主程序可以進行部分土地調(diào)整的規(guī)定。
《中華人民共和國土地法》也規(guī)定，“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。
也即是說，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，通過一定的村民民主程序仍然可以部分調(diào)整農(nóng)民長期土地承包合同，項繼權(quán)教授表示。
倒逼農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革
關(guān)于撂荒土地的承包權(quán)的種種爭議，實際上折射出國家關(guān)于土地制度的種種法律法規(guī)間的內(nèi)在沖突以及與現(xiàn)實情形間的矛盾。這其中，農(nóng)地的集體所有制和期限內(nèi)承包權(quán)不能調(diào)整的規(guī)定，更增加了相關(guān)制度安排的僵硬程度。
湖北省宜昌市夷陵區(qū)基層干部陳擁軍在省農(nóng)村土地承包仲裁員培訓班上說，中國農(nóng)村土地承包開始于80年代初期，第一輪合同到期后，于1998年簽訂了第二輪承包合同，采取的是順延的辦法。國家長期實行統(tǒng)(集體所有)分(個體承包)結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為一項福利型的承包方式，長期穩(wěn)定。但是，自上世紀80年代初期搞責任制以來，二十多年過去了，家庭人口均發(fā)生了較大變化，大多地區(qū)此后一直沒有調(diào)整過土地，人地矛盾十分突出。
在夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)，2006年農(nóng)業(yè)人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農(nóng)戶占25%，而人均承包土地面積超過2畝的占11.8%。
這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農(nóng)村出現(xiàn)了許多農(nóng)民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或租地耕種。
陳擁軍指出，一輪合同到期后，大多數(shù)地方采取順延的辦法，沒有按實際人口分配土地，但依照當時的政策還可以小調(diào)整。而2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，小調(diào)整也基本行不通，因此圍繞土地的矛盾成為很難調(diào)和的社會矛盾。
如果堅持農(nóng)村土地集體所有，保證人人有田，平等有田，就需要在人口出現(xiàn)變化時調(diào)整土地，而如果堅持土地30年承包期內(nèi)后者更長的順延期不調(diào)整土地，人人平等占有土地是不可能的。這也從某種程度上意味著集體所有制將不再是普遍概念上的集體所有制。
根據(jù)華中師范大學農(nóng)村問題研究中心項繼權(quán)、羅峰等對若干省份農(nóng)民的抽樣調(diào)查，當下有38%的農(nóng)民認為土地調(diào)整是應該的，有47%的農(nóng)民認為應該小調(diào)整，只有13%的農(nóng)民認為不應調(diào)整土地。而農(nóng)民認為可以調(diào)整土地的理由主要是“不調(diào)整會出現(xiàn)有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“國家政策認為可以大穩(wěn)定、小調(diào)整(23%)”，“土地是集體的，應該人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活來源，沒有土地的人，生活沒有保障(20%)”。
而對于土地物權(quán)歸屬，50%的農(nóng)民認為土地應歸農(nóng)戶和農(nóng)民個人私有，25%的農(nóng)民認為應歸國家所有，24%的農(nóng)民認為應歸集體所有。而農(nóng)民最反對的是“土地歸集體所有，集體可以重新收回”，其次也反對“土地歸國家所有，由國家決定土地的分配的買賣”。
項繼權(quán)、羅峰等的調(diào)查顯示出，農(nóng)民不認同由集體持有土地并改變自己承包的土地，但既然是集體所有制，農(nóng)民也要求人人平等占有土地，所以贊成調(diào)整別人的土地。
6月下旬在武漢召開的一個村民自治與新農(nóng)村建設(shè)國際研討會間，一位與會資深人士稱，既要堅持土地集體所有制、給農(nóng)民均田地的想法，又要堅持農(nóng)村土地承包30年以及更長期的順延、不調(diào)田，不論是在中間搖擺還是在兩個都存在的時候取舍，農(nóng)村土地的矛盾都會更復雜。
與會人士認為，如果國家總結(jié)多年經(jīng)驗認為農(nóng)村土地承包30年、或長期順延不變，是比集體所有制下的永遠追求均田地結(jié)果的制度要好，那么就需要盡早決定是否把它無限期順延，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)。因為在賦予農(nóng)民完整物權(quán)前，必須要經(jīng)歷一個保證按人口計算村民土地平等的調(diào)田過程，從而在土地集體物權(quán)向農(nóng)民個人物權(quán)轉(zhuǎn)變前，每個集體成員平等享有土地，以同樣的起點開始進入另一個土地物權(quán)制度。 ★
