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　　【背景：地方官員考核評價機(jī)制的設(shè)計，同改善地方政府財務(wù)狀況的目標(biāo)并不一致。任期有限而需要依靠經(jīng)濟(jì)增長等政績升遷的地方官員，普遍存在透支財力“大干快上”的動機(jī)。債務(wù)被留給繼任者，后者為了自己的前途繼續(xù)舉債，使債臺不斷高筑，形成惡性循環(huán)，這種現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)兩級基層政府尤為突出。分稅制后，地方財政在全國財政收入中的比重連年下降，但人員編制擴(kuò)大，市政設(shè)施、教科文衛(wèi)等必要性開支增加，使地方財政壓力不斷加大�！�

　　半月談記者：地方政府是怎樣舉債的？其背后的深層次原因是什么？

　　賈康：盡管現(xiàn)行法律對地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等有明確規(guī)定，但許多地方政府早已通過注冊成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)公司債或項目債�，F(xiàn)有的法律規(guī)范并沒有對這種變相的舉債做出實質(zhì)性的硬性約束，導(dǎo)致地方政府負(fù)債有許多理由，諸如加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項目、改善市容市貌等。

　　地方政府負(fù)債的深層次成因，無外乎兩個方面：體制性原因和政策性原因。

　　1994年我國實施了分稅制改革，在收入層面相對規(guī)范了中央和地方之間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財政體制，但是這一體制并沒有在財力與事權(quán)相匹配方面得到有效的完善，這成為地方負(fù)債的財政誘因。一方面，中央與地方之間的事權(quán)劃分并不十分清晰，地方政府的支出責(zé)任總體上仍顯模糊，但在具體場合又往往在不斷強(qiáng)化，超出其財政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運轉(zhuǎn)。另一方面，省以下地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓。盡管中央財政近年來加大了對下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題。這是地方債務(wù)形成的重要的體制性原因。

　　地方政府負(fù)債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力，不僅使預(yù)算法禁止地方財政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進(jìn)一步助長了地方政府的盲目舉債。

　　另外，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策也與地方政府債務(wù)有關(guān)，這些政策性原因既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中政策轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的地方政府負(fù)債，也有外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負(fù)擔(dān)，還有欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。與前面體制性負(fù)債不同的是形成這些債務(wù)的原因——宏觀政策調(diào)整并不是地方政府的主動行為，完全由地方政府背負(fù)政策性負(fù)債也不盡合理。