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25年演變中,中國個人所得稅的納稅主力,從高收入階層,轉(zhuǎn)向普通工薪階層
1979年夏,大連。
80多名來自全國各地的財稅干部聚集在渤海飯店里,參加一場國際稅收研討會。實際上這更像是一個“國際稅收培訓(xùn)班”——在剛剛改革開放的中國,幾乎沒有人了解什么是國際稅法,更無法就此展開討論。
當(dāng)時的北京大學(xué)講師劉隆亨是其中為數(shù)不多的高校學(xué)員之一,他們不但要接受由財政部請來的美國專家的授課,還要在培訓(xùn)中邊聽邊討論,并制定出中國第一部《個人所得稅法》草案。從6月到9月,這個會議在渤海飯店持續(xù)了90天。
中國稅法的美國老師
二十年多后,已經(jīng)成為著名的財稅法專家、中國法學(xué)會財稅研究會會長的劉隆亨教授還記得第一次見到哈佛大學(xué)教授柯恩的情景,“1米7多的個兒,長一副‘猴子面’,皮膚白里透紅,眼睛炯炯有神,穿著米黃色的黃格子襯衣,米色的褲子,配上淡黃色微卷的頭發(fā),講課時神情專注!
正是這個身材并不高大的柯恩,對中國《個人所得稅法》的出臺起到了重要作用。他當(dāng)時是哈佛大學(xué)遠(yuǎn)東法律事務(wù)所所長、國際知名的財稅法學(xué)者。在他的推介下,一大批來自哈佛大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、紐約大學(xué)以及聯(lián)合國的財稅法專家來到中國,給這批特殊的學(xué)員們從最基礎(chǔ)課程開始,講授以美國稅法為中心內(nèi)容的稅法理論與實務(wù),以及西方財經(jīng)制度。
在講課之余,這些西方專家常常給中國《個稅法》的制定想點子、提建議?露鹘淌趲ьI(lǐng)一些人幫助財政部設(shè)計了一個粗略的方案,然后拿到會上和學(xué)員們一起討論,哪些項目應(yīng)該開征,哪些項目應(yīng)該減免,費用扣除標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計等等。
在制定一些關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)時,美國《個人所得稅法》就成了主要的參考對象,比如累進(jìn)制稅率的設(shè)定、免稅額的設(shè)定,都有美國稅法的影子。
80多個人一起,先看教授發(fā)的提綱,然后自由討論,氣氛十分活躍。有一個場景讓劉隆亨至今不忘:五屆全國人大財經(jīng)委員會的委員吳大琨教授曾對學(xué)員們說,凱恩斯這個人是鐘情于資本主義的,當(dāng)資本主義不行的時候,他想出了一套方法,叫“凱恩斯主義”,挽救了資本主義;現(xiàn)在你們是社會主義制度的干部,當(dāng)社會主義的建設(shè)遇到矛盾和困難的時候,你們不能拿出點子來、拿出辦法來嗎?!講到這里,吳掉下了眼淚,而座下的眾多干部也都為之動容。
此次會議結(jié)束不久,中國的《個人所得稅法》《中外合資企業(yè)所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》相繼出臺。
修修補補二十年
1981年,個人所得稅正式開征,當(dāng)年個稅收入只有500萬元。月均收入能夠達(dá)到800元起征標(biāo)準(zhǔn)的中國公民少而又少,其余都是外籍在華高級職員交納的。那時劉隆亨在北大的工資是每月62塊錢,月薪800元對于他來說還有如天文數(shù)字。
為什么當(dāng)時《個稅法》要定下800元的費用扣除額標(biāo)準(zhǔn)呢?劉隆亨告訴《中國新聞周刊》,這個標(biāo)準(zhǔn)一方面是參考了當(dāng)年一家三口每月所需的生活費。另外,最主要的是根據(jù)當(dāng)時國外在華工作專家的薪資標(biāo)準(zhǔn)。“收取個人所得稅一個重要的考慮就是遵照國際慣例。”劉隆亨說。
正是當(dāng)時制定的800元這個“高標(biāo)準(zhǔn)”,使得《個稅法》在接下來的數(shù)年之內(nèi)形同虛設(shè),國內(nèi)公民幾乎沒有人繳納個人所得稅。
1986年9月,為了改變這種狀況,國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》,規(guī)定對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調(diào)節(jié)稅,納稅的扣除額標(biāo)準(zhǔn)(即起征點)降低至400元。而外籍人士的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)并沒有改變,內(nèi)外雙軌的標(biāo)準(zhǔn)由此產(chǎn)生。
這種情形一直維持到1993年,當(dāng)時中國稅收制度正醞釀一次大變革,而個稅的雙重標(biāo)準(zhǔn)問題也成為被關(guān)注的焦點!吧鐣虾粲醵愂展降暮袈暫芨,專家、民主黨派人士和新聞界人士都紛紛要求統(tǒng)一稅制!眲⒙『嗷貞浾f,伴隨著市場經(jīng)濟的確立,要求稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、稅制簡化的呼聲越來越大。
1993年10月31日,八屆全國人大常務(wù)委員會第四次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》,把1986年和1987年國務(wù)院頒布的關(guān)于個人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅的規(guī)定,同1980年制定的《個稅法》合并為《中華人民共和國個人所得稅法》。這一次大修訂實現(xiàn)了個人所得稅雙軌制向內(nèi)外統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)變。但稅收基礎(chǔ)沒有變化,費用扣除額還是800元,最高邊際稅率仍是45%。
因時而變的稅法
從1996年開始,中國經(jīng)濟暫時進(jìn)入下滑軌道,生產(chǎn)資料價格連續(xù)下降,經(jīng)濟增長速度不斷回落,下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年11月開始物價進(jìn)入負(fù)增長,中國經(jīng)濟進(jìn)入通貨緊縮時期。
為了刺激內(nèi)需,積極的財政政策被決策層采納,把老百姓的錢“趕”到市場,減輕銀行存款儲蓄壓力成為再次修改稅法的動力。1999年8月,《個稅法》第二次被修改,新開征“儲蓄存款利息稅”。
從1994年開始,伴隨居民收入的提高,國家個稅收入也出現(xiàn)“井噴式”增長,每年的增幅率平均在40%以上,成為增長最快的稅種之一。根據(jù)統(tǒng)計,從1994年到1998年之間,工資、薪金所得納稅額占據(jù)個稅總額的45%,中國個人所得稅也正是在這個時期從高收入階層納稅為主,轉(zhuǎn)向普通工薪階層納稅為主。
正是在此過程中,《個稅法》的種種弊端開始暴露。據(jù)財政部長金人慶稱,1992年,月工薪收入在800元以上的只占就業(yè)者總數(shù)1%,而到2002年,已經(jīng)達(dá)到52%。工薪階層承擔(dān)了大部分個稅負(fù)擔(dān)。2000年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是1978年的18.3倍,而居民消費物價指數(shù)也增加了將近4倍,但個稅中的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)卻20年未變。
“從2000開始,就醞釀《個稅法》的修改,財政部、國稅總局相繼召開了一系列研討論和論證會,但最終因為當(dāng)時的財政環(huán)境和經(jīng)濟形勢而未能修改。”原國稅總局地稅司司長尤克介回憶說。他同時還提及,當(dāng)時中國稅務(wù)學(xué)會為了此次《個稅法》修改,專門組織了大量人力進(jìn)行調(diào)研,撰寫了系列報告,其中對有關(guān)扣除費用標(biāo)準(zhǔn)提高、征收模式由分類走向綜合、降低稅率、對高收入人群實行收入申報等建議都曾做過論證。
而這些內(nèi)容至今仍是個稅改革的方向。
2005年8月23日,拖延數(shù)年的新一輪個稅改革終于開啟帷幕,十屆全國人大常委會第17次會議開始審議國務(wù)院提交的《個人所得稅法修正案(草案)》。此次改動最大之處是費用扣除額從800元調(diào)至1500元;同時高收入者實行自行申報納稅。這也是個稅法制定以來的第三次修訂。
劉隆亨將《個稅法》遲遲未能修改的部分原因歸結(jié)為一些部門慮及自身權(quán)力和方便而不愿對稅法進(jìn)行過于頻繁的調(diào)整。他們擔(dān)心調(diào)整會增加業(yè)務(wù)部門的工作量,且提高扣除標(biāo)準(zhǔn)將降低稅收,比如中國個人所得稅收入由中央和政府共享, 中央分享60%,地方分享40%,個稅實際上已經(jīng)成為地方的主體稅種。在這種情況下,提高費用扣除額,會使得地方財政尤其是中西部地區(qū)的財政收入受到影響。但各界普遍認(rèn)為,這部分損失應(yīng)該可以通過對高收入加強征管的方式彌補回來。
(文章來源:《中國新聞周刊》 作者:孫展 程征)